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原標(biāo)題：脫歐公投的裸奔姿勢與錯(cuò)失

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán)儒家網(wǎng)發(fā)表，原載大公網(wǎng)

時(shí)間：西歷2016年6月28日

卡梅倫任內(nèi)公投連連，讓人感慨英倫之代議民主的保守政治風(fēng)范是否依然存在以及英吉利海峽還是否具有政治傳統(tǒng)的界分意義。前有2014年的蘇格蘭獨(dú)立公投，有驚無險(xiǎn)，國家得以保全。但胃口既張，閘門洞開，分離隱患難說終結(jié)。后有2016年的脫歐公投，大眾泄憤，精英失范，舉國震盪，遺禍難測。公投在英國政治中的興起，是英國自身代議政治傳統(tǒng)與保守主義憲制的一次變異，是民主全球化的系統(tǒng)性震盪在英國的回響。公投導(dǎo)致脫歐派微弱取勝，英國開啟脫歐法律進(jìn)程，但國內(nèi)政治更加分裂，分離之禍潛伏發(fā)作，國家前途未卜。

公投順利完成，但結(jié)果出乎絕大部分精英的預(yù)測和判斷。

公投作為直接民主形式，往往被用來解決最為重大的憲制問題，如分離問題或脫歐這樣的國際體系歸屬問題，有時(shí)也用于制憲或立法，甚至在瑞士還被日?；剡\(yùn)用于決定具體福利措施。但即便發(fā)達(dá)民主國家對公投亦採取審慎態(tài)度，以公投法設(shè)定專門的程式和標(biāo)準(zhǔn)，將公投納入理性的憲制性程式控制之下，既尊重和訴諸民意，又給出檢驗(yàn)和挖掘真實(shí)民意及公益的商談性安排。當(dāng)然，公投具有人民直接出場的理論美感、政治正當(dāng)性優(yōu)勢和力量暗示，初涉公投的國家往往欣欣然其極致的民主正當(dāng)性，缺乏審慎的法制建構(gòu)作為塑造和引導(dǎo)民意表達(dá)的必要基礎(chǔ)。

裸奔公投的法治缺失

公投法的理性建構(gòu)是一個(gè)逐步展開的過程，甚至是否採行公投也是一個(gè)嚴(yán)格的憲法問題。以分離主題下的加拿大魁北克、西班牙加泰羅尼亞和英國蘇格蘭為例。1995年，魁北克獨(dú)立公投支持率高達(dá)49.4%，舉國震驚，加拿大聯(lián)邦緊急啟動(dòng)修法程式提高公投門檻，加固憲制壁壘：公投通過率由1/2提高到2/3；公投結(jié)果不作為直接生效的結(jié)果，而需要提交加拿大聯(lián)邦聯(lián)席會(huì)議審議表決，再設(shè)置一個(gè)2/3門檻。加泰羅尼亞獨(dú)立公投一直未能成行，原因是西班牙最高法院一直封殺地區(qū)公投的合憲性，從嚴(yán)解釋西班牙憲法中的國家統(tǒng)一條款。蘇格蘭公投則缺乏審慎的后續(xù)商談性安排，此次脫歐公投亦然，導(dǎo)致覆水難收，回天無力。

英式公投盡管也有事先制定的公投法案作為法律基礎(chǔ)，但缺乏對公投結(jié)果的有效的限制和引導(dǎo)。此次脫歐公投之后，立即有英國媒體及分析人士指出，公投法未能訂立審慎規(guī)則來約束公投，導(dǎo)致缺乏權(quán)威有效的憲制機(jī)構(gòu)和程式來實(shí)施補(bǔ)救。比如，若公投法事先訂明2/3才可通過，或引入議會(huì)覆核程式，或可迴旋自如。當(dāng)然，這是英國政治的一次精神劫難，是對公投式直接民主的迷思，但也構(gòu)成了一次機(jī)遇，逼迫英國政治家重新思考英國政治傳統(tǒng)及追加完成對公投法制的完備建構(gòu)。

兩種民主的隔空對話

脫歐公投通過后，除了脫歐派意志滿滿準(zhǔn)備政治接盤外，留歐派的憂傷和憤怒不斷上升，蘇格蘭和北愛爾蘭更是祭出分離公投作為報(bào)復(fù)性措施。全世界都在矚目英國，精英人士不分界別普遍憂傷，總感覺公投民主哪里錯(cuò)了，總感覺英國政治出現(xiàn)了病變，總感覺需要檢討民主理論和公投民主制度，甚至有將公投與民粹主義相聯(lián)繫的。

有趣的是，公投是英國人民的行為，但最先承擔(dān)責(zé)任的是首相卡梅倫。這里出現(xiàn)了兩種民主的隔空對話：公投民主和代議民主?？穫愂谴h民主的產(chǎn)物，本應(yīng)對議會(huì)負(fù)責(zé)，對產(chǎn)生他的多數(shù)黨負(fù)責(zé)，但他卻越過議會(huì)機(jī)制直接對人民負(fù)責(zé)，而人民并未直接選舉過他。當(dāng)然，作為脫歐公投的始作俑者，他以辭職方式承擔(dān)總體政治責(zé)任并不是不可以。而且，議會(huì)在制定公投法案時(shí)審議理性未充分發(fā)揮，導(dǎo)致公投失控，無法補(bǔ)救，作為議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖和內(nèi)閣首輔，承擔(dān)政治責(zé)任也可理解。問題是，為什么是由公投式的直接民主來決定？

直接民主是民主原型，但不是最佳適用型。直接民主在古典城邦時(shí)代有過制度實(shí)踐，但未能護(hù)佑城邦共和國的自由和繁榮，反而經(jīng)常遭遇僭主制和寡頭制的顛覆，而其自身的理念亦曾在兩千年間默默無聞。民主重出江湖，乃是近世啟蒙世界觀對個(gè)體自主性與理性充分證成乃至于追捧的產(chǎn)物。英美路線是以英國長期的代議制傳統(tǒng)和美國聯(lián)邦黨人的“麥迪遜民主”為代表的，突出精英的代表性和審議理性，反對大眾的直接參與。

代議民主優(yōu)于直接民主本是現(xiàn)代政治最基本的共識與實(shí)踐理性，但卻逐步受到直接民主的侵蝕，其原因主要在于：第一，精英責(zé)任的衰退，政治家迴避決斷，獻(xiàn)媚大眾，取悅民意，喪失了柏克所謂的代表的獨(dú)立判斷力，顛覆了代表在理性上的自主責(zé)任；第二，普選、大眾參政及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，為直接民主恢復(fù)了理念生機(jī)與實(shí)踐活力；第三，隱秘的政治責(zé)任轉(zhuǎn)移策略，即政治家通過將決策責(zé)任轉(zhuǎn)移給不可問責(zé)的大眾來卸載自身責(zé)任，并可以挾民意實(shí)施政治威脅和要價(jià)，將民意工具化，只是這種精英化操作未必每次都奏效，卡梅倫此次就馬失前蹄。

盡管如此，直接民主的“理性赤字”仍然是顯著的：其一，人民的無定形和民意的不確定性，導(dǎo)致公投結(jié)果難以獲得理性上的確定性理由和證成依據(jù)；其二，結(jié)果的不可問責(zé)性和不可補(bǔ)救性，導(dǎo)致投票者的集體不負(fù)責(zé)任。此次脫歐公投，英國代議民主機(jī)制完全失聲，直接民主高調(diào)出場，國運(yùn)、美德、智慧、審慎與共識頓時(shí)陷入民主漩渦之中無法辨識和確定。經(jīng)過此番巔峰體驗(yàn)，英國政治家和英國社會(huì)當(dāng)重回代議民主正軌承擔(dān)起各自責(zé)任。

港臺治理不足模仿

蘇格蘭公投之后，尚有人拍手稱快，認(rèn)為是英國民主的進(jìn)步與閃光。此次脫歐公投，稱頌者極少，而其民粹化和非理性的面向逐步得到精英與大眾的一致共識。經(jīng)歷此次嚴(yán)重震盪，公投很可能在英國政治中面臨道德破產(chǎn)的窘境。如此，則對公投在全世界的道德正當(dāng)性及其制度優(yōu)勢將是當(dāng)頭一棒。而在聯(lián)邦層面嚴(yán)格排除公投的美國，其治理效果要遠(yuǎn)好于那些採納公投制度的國家。因此，震盪過后，即便英國不取消公投，亦會(huì)在議題和制度程式上十分審慎地加以處理，訂立嚴(yán)密的公投法制，并盡量用足代議民主制和普通法司法機(jī)制的既有空間。

中國的港臺地區(qū)近年來面臨分離公投的挑戰(zhàn)，但此次脫歐公投正好給出反例，引其反思自律。臺灣有公投法，但其立法設(shè)計(jì)相對理性，對激進(jìn)的“臺獨(dú)”公投和分離運(yùn)動(dòng)有一定的憲制性約束，但民進(jìn)黨全面執(zhí)政后可能全力修改公投法，降低門檻，為“臺獨(dú)”公投打開制度大門。然而，“臺獨(dú)”公投成功之日，其公投行為正好符合大陸《反分裂國家法》的適用條件，兩岸和平完全斷絕，武統(tǒng)條款即被啟動(dòng)。公投是臺灣民主化之后的民主利器，但也是激進(jìn)沖動(dòng)和招惹戰(zhàn)禍的潘多拉之盒。英國公投脫歐不會(huì)引發(fā)戰(zhàn)爭，因?yàn)橛仟?dú)立主權(quán)國家，但臺灣公投脫離中國屬于叛亂行為，戰(zhàn)爭難以避免。因此，民進(jìn)黨若是負(fù)責(zé)任的民選執(zhí)政黨，就應(yīng)當(dāng)限制對公投法的濫用，以精英民主政治承擔(dān)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的憲制性責(zé)任。

香港沒有公投法，但社會(huì)運(yùn)動(dòng)正在創(chuàng)設(shè)某種公投形式。比如“五區(qū)公投”“佔(zhàn)中公投”等。這類公投并非法定公投，而是政治請?jiān)负兔褚庹{(diào)查。還有更激進(jìn)的公投性議題，比如“2047全民制憲”“香港獨(dú)立建國”等。香港社運(yùn)的公投沖動(dòng)顯著地受到臺灣及西方世界公投理念與實(shí)踐的直接影響。面對香港社運(yùn)的公投訴求，內(nèi)地涉港研究群體及香港社會(huì)也曾出現(xiàn)過是否要“公投法制化”的討論，但總體上認(rèn)為香港不適合引入公投法，原因是香港屬于“一國兩制”與基本法下的地方行政特區(qū)，有完備的法治體系和成熟的公民社會(huì)，包括政改亦有章可循，無需引入公投來進(jìn)行重大決策或制度創(chuàng)制。

事實(shí)上，優(yōu)良治理并不依賴于公投，而依賴于代議民主、行政中立和司法獨(dú)立，依賴于公權(quán)力的公開性和可問責(zé)性，依賴于精英的審議理性和美德責(zé)任。無公投法的國家或地區(qū)不必引入公投法，而需要聚焦治理體系的真正要害部位進(jìn)行診療重構(gòu)。有公投法的國家或地區(qū)則需要審慎建構(gòu)其公投法制，避免脫歐式的裸奔公投，加固憲制壁壘和后續(xù)審議確認(rèn)程式，戒備民主的民粹化。

總之，英國脫歐公投代價(jià)高昂，民主理念畸變，實(shí)體后果難測，給英國自身和全世界都上了一堂生動(dòng)的民主政治課，而惟其發(fā)生于代議民主最為成熟的英國，才更有理念和制度反思的典范意義。我們更關(guān)心的是：其一，卡梅倫之后的英國民主政治如何迴旋重建以便繼續(xù)給世界以正確的制度信心？其二，頂禮膜拜公投的國家或地區(qū)如何重新審視民主原理與精英責(zé)任，開啟自查自糾的理性進(jìn)程？

　?。ㄗ髡呤巧钲诖髮W(xué)港澳基本法研究中心兼職研究員，法學(xué)博士）