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網(wǎng)絡時代的新秩序觀與治理思維

作者：田飛龍

來源：作者授權 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于《國家治理》（周刊）總第52期，2015年7月28日出版，略有刪節(jié)

時間：孔子二五六六年歲次乙未年七月初六日丁卯

           耶穌2015年8月19日

“互聯(lián)網(wǎng)+”是一種全新的生活方式與交往結構，在很大程度上沖擊和改觀著人們的消費觀念和行為模式，也對法律與治理提出了新問題和新挑戰(zhàn)。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術集成與運用的快速擴展，互聯(lián)網(wǎng)安全日益成為國家治理的新課題，國家權力以行政與司法相互交織的方式對這一虛擬社會空間展開強勢制度建構。近年來的互聯(lián)網(wǎng)立法、兩高司法解釋及階段性的“凈網(wǎng)行動”就是國家公權力以安全理由介入互聯(lián)網(wǎng)秩序的典型體現(xiàn)。

不過，國家關切的顯然并不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)行為對公民人身、財產(chǎn)的可能損害，更涉及對互聯(lián)網(wǎng)帶來的言論自由與公眾參與“井噴式爆發(fā)”的可能恐懼、預防及管制。互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展使得傳統(tǒng)的言論治理與社會控制技術大大失效，書報事前檢查和輿論控制引導力不從心。這是網(wǎng)絡時代對傳統(tǒng)治理模式的結構性挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理模式的邏輯原型是“警察國”，以顯著或隱秘的警察權及其高效運作來控制被統(tǒng)治者的言論與行動。民主轉(zhuǎn)型前的國家治理及其法律體系在特征和要素上很容易辨識出“警察國”的基本特征，即便是民主國家亦存在程度與方式有所轉(zhuǎn)變的警察權體系。

美國就是一個典型，在二戰(zhàn)之前基本上屬于自由法治國形態(tài)，警察權受到較為嚴格的憲法限制與法院監(jiān)控。但經(jīng)歷二戰(zhàn)，美國的行政權力空前擴張，出現(xiàn)事實上的“超級總統(tǒng)制”，“安全國家”逐步取代既往的“法治國家”，其基本法律特征就是1947年《國家安全法》的通過及國家安全委員會的設立。911之后的《愛國者法案》更是強化了“警察國”的面向，盡管近來的自由權立法有所回潮與矯正。美國在網(wǎng)絡安全上的權力建構與機制鞏固是難以想象的，“斯諾登事件”就是明證。當然，美國無論是在實體政治領域還是網(wǎng)絡領域，其“安全國家”體系對既有法治體系和公民自由的每一步侵犯都引起了后者相當強勁的批評和反擊，并在后者集聚足夠政治能量或危機情勢有所緩和時被削弱，其中網(wǎng)絡空間的言論自由及公民參與功不可沒。

不過，網(wǎng)絡在帶來自由的同時也可能帶來封閉和極端化，從而危及共同體團結和民主前景。美國著名憲法學家桑斯坦教授在《網(wǎng)絡共和國》一書中就曾犀利地指出了網(wǎng)絡所帶來的“信息窄化”現(xiàn)象，即網(wǎng)絡時代人們更多地“黨同伐異”，只選擇性介入自己喜歡的網(wǎng)絡論壇并單向接受信息，而自動屏蔽相反或不同立場的網(wǎng)絡社區(qū)或信息，從而放大了實體社會中的意見分歧與矛盾，甚至為極端主義提供了動員和組織化的更高效機制。沒有共同的信息就沒有共同的情感、認同與行動，從而對共和價值構成嚴格威脅。桑斯坦教授提示政府有責任維持一種多元化的信息環(huán)境以維系美國的共和價值，抑制網(wǎng)絡信息窄化的極端化效應。美國對網(wǎng)絡監(jiān)管的強化也有著“反恐”的理由。當然，美國社會并不接受以“反恐”和泛安全為由而對網(wǎng)絡社會的“過度管制”。自由與秩序之平衡，在美國社會仍然是一個需要動態(tài)變遷調(diào)整的問題，在發(fā)展轉(zhuǎn)型中的我國就更是敏感、微妙而重大的治理現(xiàn)代化問題。在管制有理的同時，也要時時反思調(diào)整、積極管理管制的負外部性。公法理論上的比例原則適合在此引入，以精致評估網(wǎng)絡管制手段與秩序目的之間的關聯(lián)性、相稱性和最小危害性。

與經(jīng)濟發(fā)展和全球化進展相適應，我國互聯(lián)網(wǎng)的社會化程度已經(jīng)非常高，網(wǎng)民占比相當突出，從而要求傳統(tǒng)治理模式與體系做出適應性調(diào)整。我們已經(jīng)看到圍繞這一適應性調(diào)整過程而出現(xiàn)的自上而下的“網(wǎng)絡管制主義”和自下而上的”網(wǎng)絡參與主義”的巨大張力。公權力一方聚焦安全與秩序，民間一方聚焦自由與創(chuàng)新，這種核心價值上的錯位與協(xié)調(diào)是任何政治共同體都要面對的治理難題，在轉(zhuǎn)型期的我國則更加突出。從現(xiàn)象上看，在網(wǎng)絡言論日趨自由、社會參與頻度飆升的條件下，公權力一方面需要適應新的治理環(huán)境以增強行政透明度和回應性，另一方面則本能地聚焦互聯(lián)網(wǎng)“自由”而展開一系列的管制策略與技術研發(fā)。從國家理性角度而言，互聯(lián)網(wǎng)平臺上的自由與管制的二元博弈乃是一種官民互動競爭的新常態(tài)，是對實體社會官民關系的一種對稱性反映。

正由于互聯(lián)網(wǎng)秩序在很大程度上反映了實體治理秩序的價值觀與管制形態(tài)，所以比較各國不同的互聯(lián)網(wǎng)管制框架亦成為評估該國實體治理秩序的一個窗口。一般而言，實體治理秩序中無法充分實現(xiàn)的自由，在互聯(lián)網(wǎng)空間也會遭遇到類似困境?；ヂ?lián)網(wǎng)技術是中性的，政府和民眾均可利用和塑造。盡管互聯(lián)網(wǎng)以其技術優(yōu)勢放大了普通民眾的言論和參與自由，但若政府在實體治理秩序中缺乏有效法治約束，則在互聯(lián)網(wǎng)空間亦會出現(xiàn)“過度管制”的情形，技術帶來的自由會被實體治理秩序中的管制所抵消。近年來網(wǎng)絡警方與大V的“貓鼠游戲”及兩高司法解釋對“誹謗罪”和“尋釁滋事罪”的擴容解釋，正反應了一種傳統(tǒng)管制思維對互聯(lián)網(wǎng)自由的積極干預。當然，大V們在充分享受互聯(lián)網(wǎng)自由帶來的個人影響力及意見領袖欲之時，亦未能與言論責任及公共空間審慎美德加以平衡。因此，互聯(lián)網(wǎng)治理的制度架構與成效在很大程度上就依賴于實體社會的治理基礎，否則僅僅依賴互聯(lián)網(wǎng)的技術優(yōu)勢無法帶來長效鞏固的新治理格局。因此，實體的司法與法治就是根本的。我們期待新一輪的司法改革能夠帶來一種“新法治”，對公權力和民間精英進行雙重馴化：馴化公權力以避免其對網(wǎng)絡自由和言論的過度干預；馴化民間精英以使其建立良好的權責一致觀念與行為倫理，并使網(wǎng)絡侵權行為承擔相應的法律責任，確立“言行自由，言行有責”的完整的網(wǎng)絡法治觀。這需要適度的司法能動主義以逐步確立公權力管制網(wǎng)絡的邊界與細則以及網(wǎng)絡私主體的自由限度。司法在網(wǎng)絡空間的官民沖突中應保持高度的客觀中立，以作為權威持平的裁判者來解決網(wǎng)絡治理中的各種沖突，通過網(wǎng)絡治理之裁判規(guī)范體系的建立完成上述“雙重馴化”的制度性任務。改進網(wǎng)絡治理成效，促進國家治理現(xiàn)代化，權威而中立的司法無疑是基礎性保障之一。

當然，制度之外的人心與觀念對于改進治理亦十分緊要。網(wǎng)絡治理的結構性沖突來自于安全和自由這兩種主要價值觀的沖突，官民各執(zhí)一端，其消解轉(zhuǎn)化既不是官方以“安全”為由全面壓倒民間，那就是“專制”，更不是民間以“自由”為據(jù)全面壓倒官方，如此則淪為“無政府”。治理的平衡來自于“反躬自省”的價值批判與重建，來自于一種新治理哲學的建立。這就需要對“安全”價值加以適當?shù)呐行愿脑欤瑢Α白杂伞奔右赃m度的限定和保障，建立一種關于互聯(lián)網(wǎng)治理的中道觀與中層理論。這一溫和理性的思考路徑建基于對互聯(lián)網(wǎng)自由本質(zhì)和公共空間屬性的辯證認知。

互聯(lián)網(wǎng)安全無疑是重要的，也是國家管制的最主要理由。然而，對待“互聯(lián)網(wǎng)+”應有一種新的秩序觀與治理思維，一種開放包容的民主法治哲學。安全不是互聯(lián)網(wǎng)核心價值的全部，甚至不是最主要的價值?；ヂ?lián)網(wǎng)的核心價值應該是自由與創(chuàng)新。至少安全價值必須與自由和創(chuàng)新價值相平衡。缺乏自由與創(chuàng)新價值的互聯(lián)網(wǎng)秩序及其制度體系在總體上并不符合互聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)法則與交往規(guī)律，也不符合中國互聯(lián)網(wǎng)國際化及創(chuàng)新發(fā)展的總趨勢，更不符合國家治理現(xiàn)代化的規(guī)范內(nèi)涵及其指向。公權力與民間精英對互聯(lián)網(wǎng)“群眾”及“影響力”的激烈競爭在傳統(tǒng)政治學脈絡中很容易理解，一定程度的國家立法與安全規(guī)制也是互聯(lián)網(wǎng)秩序良性運行的前提和保障，但“過度管制”的泛安全思維則是不必要的，不僅可能造成網(wǎng)絡空間的“寒蟬效應”，更可能損及國民在互聯(lián)網(wǎng)空間進行自由學習與思想互動的機會和積極成效。每一個公民都是一國的文化與政治傳播者，公民之間的互動學習是最好的公民教育，其成效必然超過政府的單向宣教。而互聯(lián)網(wǎng)是公民相互學習與教育的最佳平臺，在相互啟發(fā)權利意識的同時也能增進對法律的理解和守法實踐，而這在根本上是符合國家利益的。

傳統(tǒng)管制本位的互聯(lián)網(wǎng)治理單純聚焦“安全”，而現(xiàn)代化的公共治理則聚焦于互聯(lián)網(wǎng)在民主法治實踐中的潛力與價值。要理解互聯(lián)網(wǎng)的國家治理現(xiàn)代化意義，就必須具有對互聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)的政治哲學認知。嚴格來講，互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)的意義不亞于若干世紀之前咖啡館的出現(xiàn)，亦不亞于人類民主實踐之初的公民廣場（如雅典）。從廣場、咖啡館到互聯(lián)網(wǎng)，盡管具體場景和技術條件不斷變遷，但其政治哲學本質(zhì)是共同的，即一種公共空間與公共領域的出現(xiàn)。在公共空間，自私自利的個體有可能超越經(jīng)驗性的一己私利而逐步學會運用一套共享的語言和語法經(jīng)常性談論法律與公共政策，形成一種公民共識與公共理性。哈貝馬斯的協(xié)商民主理論就聚焦于這種商談交往的政治內(nèi)涵與獨特功能。阿克曼的“高級立法”及其自由共和主義哲學亦預設了公民間的公共對話前提。共和國根植于深厚的共和主義傳統(tǒng)，而共和主義在主觀方面依賴公民美德，則客觀方面則依賴穩(wěn)定有效的公共空間。廣場、咖啡館和網(wǎng)絡盡管有著其他的經(jīng)濟或文化面向，但共享著作為共和主義之公共空間的政治功能，成為刺激、喚醒、激發(fā)、培育和提升公民美德及共和國憲制水平的客觀基礎。晚清民國的“茶館”有“莫談國事”的禁令，但無法禁止革命思想的傳播與暴力沖突，而西方民主化過程的廣場與咖啡館文化卻能夠逐步孕育出一種公開而健康的公共文化與公民倫理。如今的互聯(lián)網(wǎng)是新時代的公民廣場與咖啡館，若延續(xù)“莫談國事”的舊制，其后果必然適得其反。相反，如果我們正確理解和運用了西方民主化過程的廣場與咖啡館文化，中國互聯(lián)網(wǎng)或可成為民主法治建設與國家治理現(xiàn)代化的正面平臺和突破口。

實際上我們已經(jīng)看到從最高執(zhí)政者到地方治理者對互聯(lián)網(wǎng)之民主法治價值的認識和運用，比如網(wǎng)絡問政、電子政務、立法與決策的網(wǎng)絡參與、網(wǎng)絡輿情分析與回應、網(wǎng)絡反腐機制、治理大數(shù)據(jù)等。有些地方政府還開展過以網(wǎng)絡平臺為依托的“開放型政府”治理實驗。政府完全可以利用互聯(lián)網(wǎng)來推進民主治理和法律教育，培育公民的言論品格和參與能力，以法律和政策所保障的言論自由和社會參與來驅(qū)逐“過度管制”下的謠言與對抗。超越管制本位和泛安全觀，聚焦“互聯(lián)網(wǎng)+”的民主法治內(nèi)涵及治理現(xiàn)代化意義，以法律和政策充分保障互聯(lián)網(wǎng)的自由和創(chuàng)新價值，這樣一種新治理思維將為法治中國建設帶來意想不到的收益。

“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)是一個生活現(xiàn)實，其技術、經(jīng)濟、文化與社會面向異彩紛呈，本文聚焦于從治理哲學及治理結構角度切入，試圖對政府如何認識和運用網(wǎng)絡推進治理現(xiàn)代化提供觀念與宏觀思路上的支撐。在網(wǎng)絡時代，人們從未如此切近地靠近國家，因為人們可以非常迅捷方便地接受國家資訊，反饋個體需求；人們也從未如此遙遠地遠離國家，因為人們處在一個全球化和超國界互聯(lián)互通的時代，不僅國產(chǎn)品牌無法壟斷，國家公權力若在價值觀與公共服務能力上相對遜色亦會遭致民眾即刻而迅猛的批評與疏離。網(wǎng)絡打破了傳統(tǒng)治理邊疆及其技術體系，無疑帶來了一場治理哲學與技術的革命。在網(wǎng)絡時代，特定的政府一方面身處世界多元治理體系的無聲但無時不在的治理價值觀與能力競爭之中，另一方面又要具體回應本國民眾對治理與公共服務質(zhì)量的特定化要求。

面對網(wǎng)絡帶來的這一輪治理革命，我國政府已經(jīng)嘗試著進行適應性調(diào)整與制度變革，比如十余年來的法治政府建設就不斷地在接受、鞏固和制度性落實具有高度普適性的“善治”（good governance)三要素：（1）公開；（2）參與；（3）問責。當然，更完備的治理現(xiàn)代化不能僅僅局限于行政領域，還必須在實體治理體系中按照現(xiàn)代治理規(guī)律和原理尤其是依據(jù)我國憲法及中央治理決斷，在行政權的兩端不斷加強人大的立法權與法院的司法權，以整體改進和提升我國實體治理體系的現(xiàn)代化屬性與水平。同時，與實體治理體系具有互動牽連關系的網(wǎng)絡治理體系具有更高程度的民主參與技術條件和制度創(chuàng)新潛力，適宜作為國家治理現(xiàn)代化的有效突破口與網(wǎng)絡時代的公共空間加以聚焦運用。

網(wǎng)絡是共和國與憲法的助推器，而不是傳統(tǒng)管制思維與技術的泛濫池，正反利用結果迥異?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”不僅僅是中國現(xiàn)代化的一大經(jīng)濟機遇，更是國家治理現(xiàn)代化的一大制度契機。如正面運用得當，每個中國公民都可能成為護憲守法的一個有效終端，而國家整體則成為關于自由和幸福的主服務器，技術的互聯(lián)網(wǎng)成就了一個飽含共和國生動價值內(nèi)涵與公民實踐美德的政治的互聯(lián)網(wǎng)。這一切并不遙遠，這一切正在發(fā)生，盡管其所遭遇的傳統(tǒng)管制思維與有缺陷的實體治理體系仍然處于艱難的觀念與制度轉(zhuǎn)型之中。網(wǎng)絡帶來的權力與秩序恐懼只能通過對網(wǎng)絡與民主的深刻認知與關聯(lián)來消除，而不可能訴諸前網(wǎng)絡時代的“警察國”模式及其秩序觀。而網(wǎng)絡民主的有序?qū)嵺`也必然最終帶來公民對國家與政府的一種全新的“向心力”，同時逐步建構一種穩(wěn)健理性而合乎法治的網(wǎng)絡公共空間與公共文化，有效識別和驅(qū)逐危害公共安全與治理秩序的不良“意見領袖”，實現(xiàn)網(wǎng)絡社會的自我凈化與調(diào)適。開放包容且法治有序才是網(wǎng)絡空間最好的清潔套裝，相反，管制維穩(wěn)卻不自覺地為謠言、對抗甚至抹黑制造了對立面、廉價借口和傳播需求。與謠言賽跑的不是網(wǎng)警，而是及時準確的政府信息公開。與對抗或批評賽跑的也不是刑事嚴打，而是以法律為準據(jù)、以公開和參與為抓手的善治。在這一場公權力適應網(wǎng)絡時代治理革命的進程中，政治與行政文化變遷必然帶來相當數(shù)量的機構與官僚的不適應癥，決策者應勇于引領新的治理哲學與制度方向，獎勵先進，淘汰落后，更新治理體系與治理能力，堅定推進國家治理現(xiàn)代化。

責任編輯：葛燦