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基本法實(shí)踐探索國(guó)家建構(gòu)新路

作者：田飛龍

來(lái)源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于香港《大公報(bào)》2015年4月1日

時(shí)間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十四日戊申

           耶穌2015年4月2日

今年是香港基本法通過(guò)25周年，是一個(gè)值得紀(jì)念和深思的時(shí)刻。這不僅因?yàn)?5年來(lái)尤其是回歸18年來(lái)中央在基本法框架下保持了香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定并循序推進(jìn)了香港普選進(jìn)程，從而有大量的治港經(jīng)驗(yàn)甚至成果值得總結(jié)，更是因?yàn)檎贾羞\(yùn)動(dòng)將央港關(guān)系深層次的矛盾沖突完全表面化從而也需要引起嚴(yán)肅的反思與重建的努力。

一方面，占中運(yùn)動(dòng)在現(xiàn)場(chǎng)意義上已然落幕，但其間接后果及深遠(yuǎn)影響仍在繼續(xù)發(fā)酵，各種不合作運(yùn)動(dòng)以及港獨(dú)聲音與辭職公投壓力有不斷深化之勢(shì)，反對(duì)派有濫用議員特權(quán)、媒體自由及借助社會(huì)運(yùn)動(dòng)道德精神逸出法治軌道之虞，不可輕忽。另一方面，中央政府和香港建制派主推的8·31決定之下的政改方案立法會(huì)闖關(guān)預(yù)期高度不確定，2017普選與否命懸一線，香港社會(huì)深陷“過(guò)度政治化陷阱”而不能及時(shí)轉(zhuǎn)型聚焦于發(fā)展議題，傷及繁榮穩(wěn)定根基。香港的一國(guó)兩制與基本法的制度實(shí)踐仍面臨重大政治社會(huì)挑戰(zhàn)，壓力并未明顯緩解。

只有全面深入總結(jié)反思基本法通過(guò)以來(lái)正反兩方面的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，基本法所開創(chuàng)的一國(guó)兩制式的國(guó)家建構(gòu)新路才能繼續(xù)穩(wěn)健前行，在進(jìn)一步保障香港繁榮穩(wěn)定與高度自治的同時(shí)亦能夠有效反哺內(nèi)地的宏觀國(guó)家建構(gòu)與治理現(xiàn)代化。 

基本法使命超越自治

基本法誕生于特殊的改革語(yǔ)境之中，負(fù)載著超出一般經(jīng)驗(yàn)觀察的獨(dú)特使命。基本法并非對(duì)殖民總督制的簡(jiǎn)單沿襲，也非對(duì)中華帝國(guó)傳統(tǒng)邊疆治理模式的隱秘借用。盡管這兩個(gè)面向影影綽綽且肯定影響到了立法者的內(nèi)在思維，但立法者是在一個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)復(fù)雜于殖民統(tǒng)治和古典帝國(guó)治理的情境與條件下進(jìn)行思考與設(shè)計(jì)的。基本法承接并予以具體化的“一國(guó)兩制”，標(biāo)志著中國(guó)在政治現(xiàn)代化進(jìn)程中的開放心智與內(nèi)在自信，也標(biāo)志著改革內(nèi)在的實(shí)驗(yàn)主義邏輯在基本法實(shí)踐中的體現(xiàn)。

這是一項(xiàng)談判于中英之間、具體設(shè)計(jì)于中央而細(xì)節(jié)實(shí)踐于香港的國(guó)家建構(gòu)實(shí)驗(yàn)，其目的既在于直接地保障香港繁榮穩(wěn)定與高度自治，更在于長(zhǎng)遠(yuǎn)地為中國(guó)政治現(xiàn)代化與規(guī)范的國(guó)家建構(gòu)先行探索積累必要的政治法律經(jīng)驗(yàn)。甚至包括占中與反占中的斗爭(zhēng)個(gè)案，撇開政治話語(yǔ)和意識(shí)形態(tài)的表層迷障，實(shí)在具有驗(yàn)證法治核心價(jià)值、測(cè)試公民抗命與社會(huì)運(yùn)動(dòng)實(shí)際壓力以及循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)普選民主的國(guó)家建構(gòu)探路意義。

歷史看待基本法局限

一國(guó)兩制的結(jié)構(gòu)性張力體現(xiàn)于基本法內(nèi)部，主要是主權(quán)原則與高度自治原則的規(guī)范性張力。高度自治的憲制設(shè)計(jì)本身具有歷史合理性，但從嚴(yán)格的國(guó)家建構(gòu)與憲法角度尚可反思斟酌?；痉ń?gòu)了一種不利于央港關(guān)系法治轉(zhuǎn)型的權(quán)力結(jié)構(gòu)：一方面，基本法高度倚重并突出行政主導(dǎo)，將特區(qū)行政權(quán)建構(gòu)為央港關(guān)系的最主要制度抓手，同時(shí)基本法對(duì)特區(qū)立法權(quán)和司法權(quán)缺乏制度性管控機(jī)制，對(duì)立法雖有備案審查權(quán)但長(zhǎng)期備而不用，而對(duì)司法則完全下放了終審權(quán)；另一方面，基本法本身又明確設(shè)定了行政長(zhǎng)官與立法會(huì)雙普選的憲制目標(biāo)，預(yù)設(shè)了香港管治權(quán)的地方化轉(zhuǎn)型?；痉]有深切關(guān)注到建立中央司法主權(quán)在依法治港與香港民主普選條件下的極端重要性并預(yù)作有效的控制性安排，從而使中央在特首普選博弈中明顯感受到單一行政權(quán)抓手“易手”的巨大政治壓力。在香港法律界精英人士構(gòu)成政治反對(duì)派主要基礎(chǔ)的條件下，基本法的這一憲制設(shè)計(jì)的局限性便更加凸顯出來(lái)。

當(dāng)然，我們要?dú)v史地理解基本法設(shè)計(jì)的限制性前提。首先，基本法的制度設(shè)計(jì)受到《中英聯(lián)合聲明》的嚴(yán)格限定，而作為一份國(guó)際法文件，它反映的就不可能是中方的單方意志，而是雙方的協(xié)調(diào)意志，盡管中方堅(jiān)持了主權(quán)原則，但在具體制度架構(gòu)上則有相當(dāng)程度的讓步。其次，司法在英國(guó)普通法傳統(tǒng)下處于極端核心地位，被英國(guó)政府和香港民眾共同視為自由權(quán)利的根本保障，而彼時(shí)之內(nèi)地司法嚴(yán)重不健全，不堪承擔(dān)統(tǒng)轄香港司法之責(zé)，為速定回歸大計(jì)及穩(wěn)定香港信心，終審權(quán)下放亦有其不得不然之因由。再次，基本法制定時(shí)的內(nèi)地改革開放起步未久，國(guó)家建構(gòu)與對(duì)外開放均需大量借重香港，故維持香港高度自治使其繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)與治理體系上的既有傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)，于內(nèi)地之轉(zhuǎn)型發(fā)展亦屬有利。最后，既有政治傳統(tǒng)及制度建制的直接影響，比如殖民總督制、古典帝國(guó)治理傳統(tǒng)以及當(dāng)時(shí)之立法者偏重政治與行政控制的思維定勢(shì)等。

盡管具體情勢(shì)決定了立法選擇，而基本法從整體來(lái)看在當(dāng)時(shí)的條件下已屬最佳設(shè)計(jì)，很難想象存在另外更優(yōu)越的選擇與安排，但中央主導(dǎo)權(quán)的實(shí)質(zhì)松弱以及對(duì)港管治上的政治性挫折已然潛伏于這樣的基本法設(shè)計(jì)之中。

管治主導(dǎo)權(quán)激烈博弈

基本法制定前后，能否平穩(wěn)順利回歸并非鐵板釘釘，英國(guó)政府中的帝國(guó)主義者與保守派對(duì)《中英聯(lián)合聲明》并不滿意，而當(dāng)時(shí)冷戰(zhàn)格局的迅速崩潰亦為英國(guó)的拖延甚至逆轉(zhuǎn)回歸安排帶來(lái)種種暗示。因此，基本法制定除了兌現(xiàn)聯(lián)合聲明既有要求之外，還包含了與英國(guó)政府“競(jìng)爭(zhēng)”香港民意的獨(dú)特歷史內(nèi)涵。這就產(chǎn)生了另外一對(duì)張力：一方面，中央將《聯(lián)合聲明》中沒有載明的普選寫入了基本法并給出了路線圖，具體時(shí)間表則有待回歸后根據(jù)實(shí)際情況循序漸進(jìn)地確定；另一方面，作為主要立法者的鄧小平在1987年發(fā)出了“愛國(guó)者治港”是否可維系的憂慮。在此輪普選博弈中，作為統(tǒng)戰(zhàn)概念和實(shí)質(zhì)政治倫理概念的“愛國(guó)愛港”成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)，與香港社會(huì)的民主法治文化產(chǎn)生了一定的規(guī)范性沖突。

即便是如此安排的基本法，仍然受到英國(guó)與香港方面反對(duì)力量的疑懼。這一疑懼因內(nèi)地的政治動(dòng)蕩和發(fā)展不確定性而加劇。因此，從1990年通過(guò)以來(lái)，圍繞基本法中的中央主導(dǎo)權(quán)，中英港三方展開了復(fù)雜的拉鋸博弈，具體可分為兩個(gè)階段：第一階段是1990—1997年的港英末期，第二階段是1997—2015年的回歸初期。

在第一階段，英國(guó)與香港地方競(jìng)爭(zhēng)回歸后主導(dǎo)權(quán)的策略主要包括：第一，以《香港人權(quán)法案條例》全盤吸納ICCPR，淡化英國(guó)1976年對(duì)ICCPR25b的保留，并借助香港的普通法傳統(tǒng)開展違憲審查，試圖以英美式的憲制傳統(tǒng)抬高香港人權(quán)法案地位，與基本法展開制度競(jìng)爭(zhēng)甚至意圖壓制后者；第二，自1991年以來(lái)，香港主要政黨開始創(chuàng)建并逐步形成“建制—泛民”二元格局，以政黨政治分化立法會(huì)，抑制行政主導(dǎo)，接軌社會(huì)運(yùn)動(dòng)；第三，由末任港督彭定康強(qiáng)硬推行快速民主化以固化有利于英國(guó)及香港反對(duì)派的管治權(quán)力架構(gòu)，同時(shí)以居英權(quán)計(jì)劃以及引入美國(guó)干預(yù)（1992年《香港政策法》）等帝國(guó)撤退策略作為長(zhǎng)期節(jié)制中央管治的基本力量。

在第二階段，英國(guó)退居幕后，美國(guó)積極補(bǔ)位，但正式的政治對(duì)抗主要在中央、特區(qū)政府、建制派與泛民主派之間展開。這一階段，中央接連遭遇因基本法設(shè)計(jì)帶來(lái)的主導(dǎo)權(quán)行使上的政治挫折，至少包括：第一，1999年居港權(quán)案中，香港終審法院質(zhì)疑全國(guó)人大常委會(huì)憲制性權(quán)威并聲明可依據(jù)基本法對(duì)后者進(jìn)行違憲審查，引發(fā)央港重大憲制危機(jī)，后經(jīng)政治協(xié)調(diào)解決，但也暴露出了司法終審權(quán)完全下放的憲制弊端；第二，2003年的23條安全立法遭到失敗，引發(fā)香港50萬(wàn)人大游行并確立了今后每年一度的民主游行傳統(tǒng)，間接導(dǎo)致首任特首董建華下臺(tái)；第三，2012年的國(guó)民教育計(jì)劃推行失敗，青年學(xué)生作為政治反對(duì)力量開始崛起并走向前臺(tái)；第四，2014年特首普選政改引發(fā)占中運(yùn)動(dòng)，反對(duì)派不服從全國(guó)人大常委會(huì)8·31決定，杯葛二輪咨詢，聯(lián)署捆綁否決政改方案，擺出徹底不合作架勢(shì)。

追溯沖突原由，至少包括：第一，150余年殖民史觀與25年回歸史觀尚不對(duì)稱，人心回歸是遠(yuǎn)比主權(quán)回歸更復(fù)雜的政治事務(wù)，需要時(shí)間和智慧，甚至需要適當(dāng)?shù)臎_突使雙方反躬自省，邁出重建信任與和解的步伐；第二，基本法設(shè)計(jì)過(guò)于偏袒香港自治和香港居民權(quán)利，在國(guó)家建構(gòu)與公民義務(wù)上建樹不多，造成結(jié)構(gòu)性失衡；第三，央港雙方秉持不同政治與法律傳統(tǒng)，兩制差異向“一國(guó)”方向的積極彌合還不充分，國(guó)家意識(shí)與公民意識(shí)尚未超越香港本土自治與居民意識(shí)而成為基本法下香港居民的第一身份共識(shí)。沖突就如同人體發(fā)燒一樣，并不可怕，重要的是正確理解沖突并積極尋求化解其根源與病灶。這一過(guò)程必然是央港關(guān)系從偏重“高度自治”適度轉(zhuǎn)向突出“國(guó)家建構(gòu)”的過(guò)程，也是測(cè)試和考驗(yàn)中央依法治國(guó)與治理現(xiàn)代化實(shí)際智慧與能力的過(guò)程，更是香港內(nèi)部穩(wěn)健理性力量反思轉(zhuǎn)進(jìn)、重建與中央底線信任并獲取更大政改空間和發(fā)展機(jī)遇的過(guò)程。 

政改闖關(guān)是最好紀(jì)念

從世界各國(guó)立憲民主史來(lái)看，普選既是一個(gè)不可回避的民主潮流，也是一個(gè)充滿矛盾沖突的政治風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程。中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程在經(jīng)歷十一屆三中全會(huì)的“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先論”之后30余年，在2014年的十八屆四中全會(huì)上正式確立了“法治優(yōu)先論”。至于民主議題，盡管在歷次中央會(huì)議上均有濃墨重彩的一筆，但在嚴(yán)格的改革議程上仍被后置，至少再經(jīng)過(guò)30年始有結(jié)構(gòu)性突破，從而完成中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的封頂之作，順利渡過(guò)唐德剛所謂的“歷史三峽”。在由“法治”進(jìn)至“民主”尤其是普選的進(jìn)程中，香港基本法下正在發(fā)生的普選故事正好是中國(guó)治理體系中難得一見的局部經(jīng)驗(yàn)。香港普選之路走得如何，對(duì)內(nèi)地改革如何看待和規(guī)劃民主議題具有直接而內(nèi)部性的實(shí)驗(yàn)意義。中央定調(diào)香港普選需“循序漸進(jìn)”，除了體現(xiàn)中央的政治審慎之外，亦表現(xiàn)出中央對(duì)香港普選與其他國(guó)家利益要素（特別是“主權(quán)、安全與發(fā)展利益”）相互尊重協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性預(yù)期。

特首普選在基本法上既是第45條第2款的直接實(shí)施，也是基本法附件一的修改，本身構(gòu)成了基本法體制內(nèi)變遷的重要節(jié)點(diǎn)。更關(guān)鍵的是，2017特首普選與否直接關(guān)乎2020立法會(huì)普選。如此次政改方案闖關(guān)成功，則2020之后的香港將享有更加深厚的民主基礎(chǔ)和更加高度的自治架構(gòu)，可以為國(guó)家建構(gòu)和治理現(xiàn)代化提供更為充分的實(shí)驗(yàn)性經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥劣诮逃?xùn)。因此，特首普選實(shí)在是中國(guó)近現(xiàn)代以來(lái)之中國(guó)國(guó)家建構(gòu)與立憲民主的重要一環(huán)，其意義絕不限于香港一城一地之自治。對(duì)此，中央、特區(qū)政府、建制派甚至泛民主派均應(yīng)有相應(yīng)高度的認(rèn)知與自覺。尤其對(duì)于香港反對(duì)派，任性反對(duì)政改方案易取，負(fù)責(zé)任地克制一己之私而從容于香港民主及國(guó)家建構(gòu)大業(yè)難得。而民主進(jìn)步從來(lái)不是一蹴而就，算民主帳不能過(guò)于局限一時(shí)得失和個(gè)別抽象原則，而應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)民主利益和國(guó)家建構(gòu)大局，在非常時(shí)刻以超脫一己或黨派利益的方式完成“責(zé)任倫理”的閃現(xiàn)和承擔(dān)。

總之，基本法已誕生四分之一世紀(jì)，生效長(zhǎng)達(dá)18年，是央港關(guān)系的最權(quán)威法律框架，是香港高度自治的真實(shí)憲制基礎(chǔ)，也是國(guó)家建構(gòu)之香港經(jīng)驗(yàn)的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)域。政改闖關(guān)是基本法實(shí)施過(guò)程的一個(gè)歷史拐點(diǎn)，進(jìn)則一國(guó)兩制大有開創(chuàng)，退則央港關(guān)系無(wú)地反轉(zhuǎn)。闖關(guān)成功就是香港的普選時(shí)刻，而這才是對(duì)基本法的最好紀(jì)念。

（原載香港《大公報(bào)》2015年4月1日，作者系北航高研院講師，《香港政改觀察》作者）

責(zé)任編輯：葛燦燦