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居住證改革彰顯“一國兩制”國家理性 

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng)  發(fā)布

           原載思考HK2018

時間：孔子二五六九年歲次戊戌七月初八壬午

          耶穌2018年8月20日

身份問題身份證解決。這是一種行之有效的公民管理措施，是建構(gòu)公民之牢固國家認(rèn)同的常規(guī)手段。國家近日公布的關(guān)于港澳臺居民之居住證的新規(guī)，顯示了“一國兩制”之下以“一國”吸納整合“兩制”的新思維。居住證按照國內(nèi)普通省份之公民身份證編碼與制發(fā)，享有身份證上的基本公民權(quán)利與福利，大體可以解決港澳臺同胞長期以來在內(nèi)地差異待遇的問題。這不僅僅是利益層面的便利化措施，更是憲制層面的認(rèn)同和進(jìn)步。隨著居住證的申領(lǐng)與權(quán)利化體驗，港澳臺居民將實際感受到“一國”主權(quán)秩序下“公民平權(quán)”的平等地位與公民間相互承認(rèn)的法權(quán)現(xiàn)實。聯(lián)系之前對“就業(yè)證”的取消，居住證改革快速提升了港澳臺居民之“中國公民身份”的實質(zhì)性權(quán)利內(nèi)涵。

居住證是對“一國兩制”實踐的重大推進(jìn)。這一推進(jìn)基于如下基本背景與考量因素：

第一，原來的“一國兩制”因內(nèi)地公民身份之權(quán)利保障有限，采取“井水不犯河水”式的隔離性分治安排，港澳臺居民與境外人士“捆綁”管理，但這種安排既不利于保護(hù)港澳臺居民的平等權(quán)利，也不利于國家認(rèn)同之制度建構(gòu)。

第二，改革開放40年，中國內(nèi)地取得巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展并引領(lǐng)新一輪全球化和全球治理，既往隔離性的保護(hù)政策演變?yōu)樽钃醺郯呐_居民分享改革成果的制度壁壘，內(nèi)地身份之權(quán)利內(nèi)涵提升也吸引港澳臺居民之權(quán)利向往。

第三，港獨與臺獨的出現(xiàn)為國家的隔離性治理敲響警鐘，對港澳必須打破身份壁壘，對臺則必須主動融合，以應(yīng)對國家認(rèn)同之危機。

第四，居住證改革并未完全實現(xiàn)港澳臺居民與內(nèi)地居民的全體系平權(quán)，而是在既往之回鄉(xiāng)證與臺胞證基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)利的“單向增量式配置”，不要求港澳臺對等開放和保障，也不取消港澳臺居民享有的任何既定權(quán)利，這種特殊安排是“一國兩制”的憲制結(jié)構(gòu)決定的。

“一國兩制”建立在特殊的國家理性基礎(chǔ)之上，即國家對港澳臺的特別制度性授權(quán)與港澳臺對國家之持續(xù)貢獻(xiàn)力的理性結(jié)合。這種安排是以1978年以來中國整體之現(xiàn)代化與國際化戰(zhàn)略為頂層原則和前提的。有些內(nèi)地居民對港澳臺的“特權(quán)”地位不能完全理解，甚至認(rèn)為現(xiàn)在已不必要。這是一種經(jīng)驗主義的功利判斷和對憲法上權(quán)利平等的偏狹理解。

內(nèi)地與港澳臺在國家改革開放中的地位與作用不同，“一國兩制”是從國家利益最大化的立場出發(fā)進(jìn)行的理性制度設(shè)計，不是專門有利于港澳臺，而是一直巧用制度多元性活力的方式追求更大的整體利益，從而也最終有利于內(nèi)地每一個省份的改革利益。也因此，從憲制整體利益及各組成部分之公平性角度而言，“一國兩制”的存續(xù)及作用方式取決于港澳臺對國家發(fā)展的貢獻(xiàn)方式。

港澳臺在既往的改革開放時段以基礎(chǔ)投資和技術(shù)轉(zhuǎn)移有效推動了國家的初期現(xiàn)代化，如今則需要開闊視野，轉(zhuǎn)型發(fā)展，跟上國家的“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)等主導(dǎo)性戰(zhàn)略。跟上國家戰(zhàn)略節(jié)奏及作出新的獨特貢獻(xiàn)，是港澳維系既有“一國兩制”憲制地位與權(quán)利安排的對價義務(wù)，也是臺灣未來獲取“一國兩制”具體地位及權(quán)利的對價義務(wù)?！耙粐鴥芍啤辈皇且环N純粹的道德化偏愛與特權(quán)性安排，而是嚴(yán)格的國家理性設(shè)計，是存在中央與地方之權(quán)利義務(wù)對價格式的。十九大報告重申“一國兩制”是長期的憲制安排，不只是在穩(wěn)定港澳臺人心，也不是中央的單方面承諾和背書，而是對作為中華民族組成部分的港澳臺繼續(xù)有利于國家發(fā)展保持戰(zhàn)略定力和信心。這種重申，毋寧是國家對港澳臺之持續(xù)貢獻(xiàn)力與任務(wù)承受的一種提醒和動員。以此觀之，則國家為港澳臺居民融入國家發(fā)展大局提供一系列身份與權(quán)利的政策性配置，就是為港澳臺參與國家發(fā)展戰(zhàn)略及作出新的歷史性貢獻(xiàn)提供了必要的制度性保障。因此，對此次居住證改革的解讀與評析，僅僅從“權(quán)利”及“便利”視角切入是不充分的，必須回溯及重述“一國兩制”的國家理性及義務(wù)對價邏輯，才能全面準(zhǔn)確理解。也只有這樣的全面理解才能充分說服內(nèi)地居民接受“一國兩制”對港澳臺的長期適用性及合法性。

這項改革顯然是十九大報告關(guān)于港澳融合發(fā)展及對臺推進(jìn)“同等待遇”之政策要求的具體化。作為前期措施，惠臺“31條”于今年2月底推出，各地跟進(jìn)配套，已經(jīng)對臺灣居民尤其是尋求發(fā)展機遇的青年人帶來了較為顯著的“磁吸效應(yīng)”，打破了“天然獨”的政治謊言，但各地配套措施五花八門，有些措施可能涉嫌超出“同等待遇”合理范疇，造成不平等及社會反彈。此次以國家統(tǒng)一的居住證完成對前期措施的整合與規(guī)范化，有助于在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)符合法律平等原則的“同等待遇”。對港澳居民的便利化措施之實際配套，也存在單項政策地區(qū)不平等以及不同政策間相互沖突的問題，居住證以法定標(biāo)準(zhǔn)加以整合改進(jìn)，符合港澳臺對法治的基本理解與規(guī)范預(yù)期。由此觀之，居住證改革是以法治模式優(yōu)化政策模式，推進(jìn)全面依法治國，體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的具體進(jìn)步。

當(dāng)然，此項改革可能會帶來一定的連鎖效應(yīng)甚至負(fù)面影響：其一，居住證整體提升了港澳臺居民權(quán)利與福利，可能使內(nèi)地居民產(chǎn)生更強的不平等感，從而對“一國兩制”之正當(dāng)性與公平性產(chǎn)生疑問；其二，居住證改革連帶提升港澳臺居民固有身份的優(yōu)越性和吸引力，可能誘導(dǎo)內(nèi)地居民向港澳臺的移民，造成對港澳臺社會的資源擠占與壓力；其三，居住證帶來的內(nèi)地對港澳臺的單向開放與港澳臺對內(nèi)地的相對封閉之間形成更大落差與對比，臺灣民進(jìn)黨政府囿于“臺獨”立場難以積極回應(yīng)及有序放開，但港澳特區(qū)政府有責(zé)任以本地社會可承受的方式增加對內(nèi)地的開放安排，以緩和權(quán)利落差的反向沖擊，增強兩岸三地的有機聯(lián)系和制度協(xié)調(diào)；其四，居住證對臺灣居民的強化磁吸可能刺激民進(jìn)黨政府采取反彈管制措施，如何應(yīng)對這些反彈也是該項安排全面實施之后面臨的重要挑戰(zhàn)；其五，居住證之權(quán)利配置仍然局限于民事及經(jīng)濟(jì)民生層面，缺乏對公民積極權(quán)利及參政權(quán)利的配置，缺乏在公務(wù)行政層面的結(jié)構(gòu)性開放，未來可能需要研判及應(yīng)對港澳臺居民平等參與國家政權(quán)及治理全體系的進(jìn)一步平權(quán)化要求，包括選舉權(quán)利和擔(dān)任各級公職的權(quán)利。    

總之，居住證改革顯示了國家的制度自信及包容倫理，也是“一國兩制”國家理性在新時代條件下的繼續(xù)發(fā)揮。居住證構(gòu)成港澳臺居民的“國家身份證”，與他們各自所在的港澳臺戶籍身份構(gòu)成一定的互補關(guān)系，但也存在競爭關(guān)系。身份證不只是一種身份文件，更是灌注其中的政府公共服務(wù)能力與具體的國家認(rèn)同。隨著國家更高層次的全方位改革開放，內(nèi)地居住證的“含金量”一定會不斷升值，從而逐步成為港澳臺居民多重身份認(rèn)同中的“第一認(rèn)同”，而這才是此次改革最深層次的國家法內(nèi)涵。 

責(zé)任編輯：柳君