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分省變治——經(jīng)略新疆獻議

作者：林桂榛

來源：作者惠賜《儒家郵報》

時間：孔子2564年暨耶穌2013年9月1日

新疆近幾年嚴重暴力事件不少，官方一般說是境內(nèi)外“三股”勢力（暴力恐怖、民族分裂、宗教極端）起作用所致，其實三勢力中暴力恐怖只是手段，問題還在民族分裂、宗教極端。新疆地區(qū)民族分裂、宗教極端思想與行為的出現(xiàn)，除了受境外因素影響外，也可能與境內(nèi)高度單一的宗教性族群聚居生活及鄉(xiāng)村落后的經(jīng)濟文化生活有關，甚至可能與當?shù)啬承┎徽x的官吏行為、官定制度有關。

新疆總面積約170萬k㎡，總人口約2210萬，北西南三面與八國接壤，邊界復雜，民族繁多，世居者有維、漢、回、蒙、柯、哈等13族。而且新疆總人口的60%屬中國所謂“少數(shù)民族”，尤以南部和、喀、克、阿四地區(qū)的非漢人人口比例高。譬如和田地區(qū)維人占96.4%，喀什地區(qū)維人占89.7%，克孜勒蘇柯爾克孜自治州維人占64.4%（柯人占26.9%），阿克蘇地區(qū)維人占78.4%（榛按：本文民生數(shù)據(jù)取自新疆各級政府網(wǎng)站最近信息，或直取，或另加計算，并有去余取整）。

一、新疆南北的差距

和、喀、克、阿地區(qū)的居民主要散居在天山、昆侖山與塔克拉瑪干沙漠之間和田河、葉爾羌河、喀什噶爾河、阿克蘇河、渭干河五河的沖積綠洲、灌溉綠洲上。和、喀離北疆尤新疆首府烏魯木齊市極遠：喀烏國道里程約1500km，鐵路里程約1600km；和烏最短公路近1600km（須穿行大沙漠中間），西北方向走315、314國道經(jīng)喀什、阿克蘇約近2000km，走南疆鐵路則逾2000km?？酢⒑蜑蹰g的公路、鐵路里程都超過1500 km，比1463km京滬普鐵、1318km京滬高鐵還長。高山、大漠間阻，路途又如此遙遠，且南疆鐵路喀和段、南疆不連貫的高速公路及國道315、314升級改造也是最近兩年左右才完成的，故南疆社會的長期封閉性可想而知?！安坏娇κ簿筒凰愕叫陆敝Z，反映了喀什的文化原色，也反映了南疆人文地理的封閉性。

南疆以維人為人口絕對優(yōu)勢及以回教為思想語文絕對優(yōu)勢的社會生活不僅依賴于地形地域封閉形態(tài)而呈現(xiàn)封閉固定，而且其經(jīng)濟收入或生活水平與整個新疆平均值尤其是烏魯木齊平均值差距很大；另外不在城鎮(zhèn)生活的人口比例高、數(shù)量大，南疆內(nèi)部的城鄉(xiāng)經(jīng)濟指數(shù)差距亦大。以2012年官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，喀什地區(qū)人均GDP是12819元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14997元，農(nóng)牧民人均純收入是5142元；和田地區(qū)人均GDP是6927元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17160元，農(nóng)牧民人均純收入是3896元。但2012年新疆人均GDP是33800元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18151元，農(nóng)民人均純收入6442元；同年烏魯木齊人均GDP是61493（是新疆均值的182%），城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18385元（是新疆均值的101.1%），農(nóng)民人均純收入10356元（是新疆均值的160.7%）。

稍加計算，就知與新疆同年均值相比，喀什人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)牧民人均純收入各是新疆同年同項的38%、82.6%、80%，而和田該三項指數(shù)又各是新疆同年同項的20.5%、94.5%、60.5%。另外，與烏魯木齊市同年均值相比，喀什該三項指數(shù)各是烏魯木齊同年同項的20.8%、81.6%、50%，和田該三項指數(shù)又各是烏魯木齊同年同項的11.3%、93.3%、37.6%。可見，維人占92%的南疆喀什、和田兩地區(qū)（577萬維人比627萬總人口），其農(nóng)牧民人均純收入只相當于新疆農(nóng)牧民同項均值的80%~60%，只相當于烏魯木齊市農(nóng)牧民同項均值的50~37%。也就是說，92%人口是維人的喀什、和田地區(qū)，從事農(nóng)牧或生活于非城鎮(zhèn)、非城市的居民絕大多數(shù)又是維人，而他們的人均收入不超過整個新疆農(nóng)牧民人均收入的八成（低則是六成），更不超過烏魯木齊市農(nóng)牧民人均收入的五成（低則是三成余近四成）。

以最近的美元匯率來換算，2012年喀什地區(qū)人均GDP相當于美元2091$，農(nóng)牧民人均純收入則相當于美元839$（城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當于2446$）；而2012年和田地區(qū)人均GDP相當于美元1027$，農(nóng)牧民人均純收入相當于美元635$（城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當于2800$）。路程更遙遠、環(huán)境更惡劣、土地更貧瘠、人口更稀少的和田地區(qū)（和田每年浮塵天氣220天以上，沙塵暴天氣約60天），其城鄉(xiāng)居民收入差距比喀什地區(qū)更為嚴重。

另外，2012年喀什、和田的農(nóng)牧業(yè)人口是77.3%、82.8%，但出生率一逾20‰，一近20‰，自然增長率一接近16‰，一逾12‰。同年新疆全區(qū)人口出生率、自然增長率是16‰、11‰，喀什、和田兩指數(shù)高出新疆平均值不少，富有南疆代表性。而同年全國該兩率分別是12.10‰、4.95‰，新疆指數(shù)高出全國很多，南疆則更多，尤自然增長率高得多。這反映了南疆社會的人口與經(jīng)濟態(tài)勢問題，反映了南北疆差異及與全國的差異，人口問題值得深思。

二、南北設省的建議

為了新疆尤南疆的長治久安，為了保障新疆尤南疆的戰(zhàn)略安全，也為了中國在中亞甚至西亞、南亞的戰(zhàn)略利益，結合前述民族構成、經(jīng)濟差異、文化差異等，筆者建議中國政府對新疆尤南疆采取析區(qū)立省、改進交通、發(fā)展工商、完善民生、提升文教等五大措施，以解決新疆南北發(fā)展差異問題尤其是南疆的穩(wěn)定與繁榮問題。且南疆析區(qū)立省是南疆改進交通、發(fā)展工商、完善民生、提升文教的根本政治動力。

新疆析區(qū)立省是將今新疆喀什、和田、克孜勒蘇三地區(qū)，另加阿克蘇河流域一帶六縣市（即去渭干河流域庫車、沙雅、拜城、新和四縣所剩之阿克蘇地區(qū)），又加巴音郭楞地區(qū)（州治在孔雀河上游庫兒勒）位于塔里木盆地東南的若羌、且末兩縣，共同合并獨置一省曰昆侖省，剩余的新疆其他地區(qū)另置一省曰天山省，兩省分治今新疆南北，省府各駐今喀什市（或疏勒或莎車）、烏魯木齊市。南疆良田及舊城珍貴，新昆侖省省城建設要避開老城拆遷、良田占用，選擇可供水的丘陵或荒地建造新城。

學者王達三多年前也曾提出新疆分省建議，但于具體分劃語焉不詳。我建議的分省方案中，南疆昆侖省所轄人口、面積最近分別是：喀什地區(qū)13縣市16萬k㎡，430萬人；和田地區(qū)8縣市25萬k㎡，212萬人；克州地區(qū)4縣市7萬k㎡，54萬人；阿克蘇地區(qū)所析阿克蘇河流域6縣市6萬k㎡，156萬人；巴州地區(qū)所析若羌、且末2縣34萬k㎡，16萬人?？傆?8 k㎡，868萬人，是現(xiàn)新疆自治區(qū)總面積、總人口的53%、39.3%（歸約為50%、40%）。昆侖省以天山、帕米爾、昆侖山、阿爾金山為屏障，外與中亞、西亞、南亞的吉、塔、阿、巴、印五國相交并臨近中亞哈、烏、土三國，是中國瞭望中亞、西亞、南亞的西極與燈塔。

另外，若阿克蘇地區(qū)的阿克蘇河、渭干河兩流域全劃入北疆天山省管轄（兩流域由天山支脈卻勒塔格山分割），則可在現(xiàn)今喀什、和田、克州三地區(qū)及巴州若羌、且末兩縣的地域基礎上，另將西藏阿里地區(qū)并入昆侖省，這樣昆侖省就更與南亞相交，尤其是集中地與印度北部山區(qū)的喜馬偕爾邦、北阿坎德邦及印控克什米爾直接臨接，此有利于分解和承擔西藏地區(qū)對印度的戰(zhàn)略防守，有利于回擊“麥克馬洪線”對帕米爾、西藏的領土割占要求，有利完善中方于中印邊界爭議之西段部分的國防。如此，昆侖省一省面向中亞四國、南亞二國、西亞一國，將破碎復雜的國際邊界單獨承載，而天山省則只面向哈、蒙、俄三國尤前二國。

西藏西端的阿里地區(qū)和克什米爾的達拉克地區(qū)是南亞印度河、恒河的發(fā)源地，是中國西藏的傳統(tǒng)管轄地與藏民居住地。今西藏阿里地區(qū)有普蘭、札達、噶爾、日土、革吉、改則、措勤縣7縣，約35萬k㎡，人口約10萬。若阿里地區(qū)歸入昆侖省，則可將東南向凸入西藏中南之日喀則地區(qū)、西藏中北之那曲地區(qū)間的措勤縣（約2.3萬k㎡，1.5萬人）析出劃歸日喀則地區(qū)。阿里地區(qū)去措勤縣后的六縣劃歸昆侖省管轄，則昆侖省可增33萬k㎡、9萬人，如此昆侖省更深入青藏高原，更具戰(zhàn)略地位。

昆侖省內(nèi)部建制方面，西藏阿里地區(qū)立阿里州，塔里木盆地阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河的沖積綠洲、灌溉綠洲上分置阿克蘇州、喀什噶爾州、葉爾羌州、和田州四州，每州轄境內(nèi)相臨數(shù)縣（阿克蘇地區(qū)阿、渭河流域一分為二及喀什、和田間的葉爾羌河流域單獨設州非常必要，渭干河流域設龜茲州以屬天山?。?。而離大綠洲甚遠的今若羌、且末二縣及在帕米爾高原的塔什庫爾縣等可置為省直轄（塔縣今與塔、阿、巴三國接壤）。如此，新昆侖省治今新疆南疆33縣市，若加西藏阿里6縣則總治今39縣市（必要時可另增刪幾縣市），總人口近900萬，總面積逾120萬k㎡，為中國西陲第一省。

設昆侖省及省府駐今南疆人口、經(jīng)濟、文化之中心喀什地區(qū)，將大大地提升今新疆南疆地區(qū)的行政架構與行政力量，提高南疆的政治、經(jīng)濟、文化地位，提升南疆的政治、經(jīng)濟、文化吸納力及對中、西、南亞的輻射力、影響力，帶動南疆地區(qū)交通、工商、民生、文教的發(fā)展，促進南疆的社會繁榮與民族融合，促進天山南北的均衡發(fā)展，鞏固天山南北于中國西部經(jīng)濟發(fā)展及西部戰(zhàn)略安全的穩(wěn)定功能與關鍵地位。（清代“伊犁將軍”駐于今伊犁河一帶正是為了便于統(tǒng)轄整個天山東西與南北，當時額爾齊斯河、伊犁河、楚河、塔拉斯河諸流域及帕米爾皆屬清轄，后此諸流域及帕米爾多遭俄割占。）[①]

三、南疆設省的發(fā)展

新疆遠離中原及東部沿海，與東部交流互動靠河西走廊。而新疆南疆地區(qū)又十分遠離省級政治、經(jīng)濟、文教中心，經(jīng)濟與民生顯著落后于北疆（遑論于東部沿海），加之民族構成、語言構成、宗教構成都有高度的單一性及與“非少數(shù)民族”的巨大差異性，國際地緣及政治歷史又破碎復雜，故南疆的穩(wěn)定與發(fā)展問題在整個新疆地區(qū)尤其突出。竊以為在南疆設置昆侖省，是解決南疆一系列問題的提綱挈領、綱舉目張之策。

發(fā)展昆侖省須交通先行，首先要完善以阿克蘇、喀什、和田、若羌為根本節(jié)點的南疆交通網(wǎng)，重點建設喀什、和田兩個航空港，完成環(huán)塔里木盆地的鐵路干線（南疆鐵路已通至和田）及南疆高質(zhì)量公路干線建設（阿克蘇、喀什段及葉城、和田段高速暫缺），建設和田→于田→且末→若羌→羅布泊→哈密鐵路（羅哈段已通鐵路貨運）及若羌至巴州庫爾勒、若羌至青海格爾甚至若羌至甘肅敦煌的鐵路連線[②]，并且完善通往西藏阿里的道路，遙接青藏鐵路西延線拉薩至日喀則段。

其次要完善昆侖省通向國外的交通網(wǎng)，除喀什、和田兩航空港可承載國際航班外，地面通道方面北線通往錫爾河上游吉、烏、塔三國費爾干納盆地（安集延），中線通往阿姆河上游阿、塔、烏三國阿塔盆地（昆都士），南線通往印度河上游的巴基斯坦北部。北線最近，南線最遠，但唯南線只在中巴間不涉第三國而最便于建設和使用。所以昆侖省出國鐵路首選南線，其次才是北線。南線翻越昆侖山即可連接南亞次大陸及印度洋，經(jīng)濟價值、戰(zhàn)略價值等高（中亞交通可經(jīng)阿富汗昆都士、喀布爾至巴國北部接上中巴鐵路）。

南疆有了省級政治中心及省級行政架構構，有了對北疆、西藏、青海及南亞、中亞、西亞的交通便利，就有了物流、人流涉獵面及密集度，此即可提升南疆之經(jīng)濟繁榮，促進工礦業(yè)及商貿(mào)、旅游業(yè)發(fā)展，推動綠洲上城鎮(zhèn)化生活并吸納本地鄉(xiāng)村人口，鄉(xiāng)村農(nóng)牧業(yè)也因城鎮(zhèn)消費、外銷消費而增量增值。以城鎮(zhèn)為中心的現(xiàn)代經(jīng)濟生活之融匯是種族、民族融合的基礎，共同的經(jīng)濟生活大爐是種族、民族親和的根本熱動力。有了融入全國大經(jīng)濟的開放化、流動化、商貿(mào)化、城鎮(zhèn)化經(jīng)濟生活，就有了通行雙語及民族和睦的社會基礎。封閉的地理交通、經(jīng)濟生活及單一族群、單一語言、單一宗教、單一文化及對這種單一的高度保守之追求，只會埋伏分裂主義的種子。

《文子》曰“民貧苦而忿爭生”，《漢書·食貨志》曰“民貧則奸邪生”，《管子》曰“夫民富則不可以祿使也，貧則不可以罰威也”。治理新疆尤南疆的重心在于富民安民，在于改善民生，此為新疆尤南疆社會長期穩(wěn)定之基石。改善民生方面，不優(yōu)先供給本地所掘資源及本地工程不優(yōu)先使用本地勞務等，將影響資源及資金惠利當?shù)貙こ０傩占?。具體言之，如南疆的天然氣開發(fā)要通過公益性的管道鋪設向當?shù)爻擎?zhèn)及大型村居地低廉價格供應民用天然氣，此能便利當?shù)鼐用裆罴氨Ｗo生態(tài)環(huán)境。城鄉(xiāng)道路、水、電、氣設施建設及服務供給要政府買單補貼，醫(yī)院、學校兩大公共服務也要提高服務廣度、服務質(zhì)量并注入高額政府補貼以形成逐級減免費用制度，各級各地雙語學校及公共服務雙語化尤要政府資助與支持，困難群眾也要政府、民間共同援助住房建設，公共工程則要照顧性地多用當?shù)貏趧??！墩撜Z》里孔子說：“因民之所利而利之，斯不亦惠而不費乎？擇可勞而勞之，又誰怨？”此不亦然乎！

《荀子》說：“不富無以養(yǎng)民情，不教無以理民性。”文教問題也非常重要。多種族、民族的和諧相處必先是多語言通行及多民族文化融合，也必是文化教育良好的包容化、公民化、城鎮(zhèn)化社會。故改善民生之外就是要改善文化與教育，引導穆斯林居民與非穆斯林居民在言行上各自“克己復禮為仁”，在心態(tài)上各自相互寬容和尊重，在社會生活上可擴大混居、流動、交流。雙語制要切實實行，公共服務及公共服務設施要語言及文字雙語化，尤其要建立從幼兒園到大學的非宗教性雙語教育體制，以雙語普及“少數(shù)民族”群體的學前教育及中小學教育，并大力推進高等教育。

語言是工具，也是文明，雙語文化建設要象交通建設一樣來抓：交通是物貿(mào)繁榮之干道，語言是文教繁榮之干道。高教方面，阿克蘇、喀什、葉城、和田四地要建多種高職學校接續(xù)初中教育以培養(yǎng)、培訓技術實務型人才，四地也要各建至少一所文理綜合大學。目前該四地本科高校只有塔里木大學（駐阿克蘇阿拉爾市）及喀什師范學院，宜喀師升級為喀什大學并增建葉爾羌學院、和田學院，此四高校不求規(guī)模之大，而求精約及文史、科技教育以服務當?shù)厣鐣?，東部大學可對口扶植之。

四、民族政策的調(diào)整

新疆尤南疆的治理改革也涉及或受制約于中國政府當前整體性的“民族政策”及“民族自治”制度，該政策及制度最初仿于前蘇聯(lián)：俄共（布）早期鼓動沙俄所吞并的各部族人口獨立建國以瓦解沙皇統(tǒng)治，但俄共（布）掌國后又主導“民族”身份區(qū)分及“民族”疆域劃分，設置以族名為名的民族行政區(qū)并加盟蘇聯(lián)，形成蘇聯(lián)的大族國之聯(lián)邦政體。這是一種中央政府主導的“民族區(qū)分”及“民族疆域區(qū)分”政策，早期有劃地揚族討好邊族、羈縻地首、安撫遠疆之效，但貼身份標簽及搞民族區(qū)別的結果是與公民社會、公民國家之大勢日行日遠，可謂為蘇聯(lián)之瓦解分立埋下了些須“伏筆”。

中國所轄疆域源于漫長歷史，非同于近代瘋狂侵略、全新拓土之沙俄。中國的民族自治及民族疆劃非聯(lián)邦制，但中共掌國后推行“民族區(qū)分”、“民族疆域區(qū)分”、“民族官吏自治”政策仿效了前蘇聯(lián)。學者馬戎曾提出中國民族政策改進的方向是將民族分界、民族身份去政治化而留文化化，這是中肯之言。中國政府的確應該將本國民族身份、民族疆域模糊化、寬松化處理，削減民族身份政治化，取消邊疆疆域冠族名族號化，不推崇各族各部自立政治徽號。譬如：將民族帶號自治納入地方自治總制里，且省地縣三級行政區(qū)號的“□□”地名后冠“××族”、“自治”諸字樣者及“××民族鄉(xiāng)”鄉(xiāng)名一律還原為純地名“□□省/州/縣/鄉(xiāng)”，稱“××族”則去“族”字變稱“××人”；實行住地本國公民不分種族、民族的統(tǒng)一之戶籍、生育、宗教、教育政策（弱勢群體可通過其他經(jīng)濟待遇或補貼給予優(yōu)待）；人口統(tǒng)計、檔案填寫勿再列“民族”一項而增列語言、文字、宗教三項（操用何語言、識寫何文字、信仰何宗教），逐步取消民族身份決定的身份化之特殊國民待遇。據(jù)我所知，不少地區(qū)的“非少數(shù)民族”公民正是為了獲得特殊國民待遇而人為地變造成了“少數(shù)民族”身份或地籍以獲取教育、生育等殊待——升學加分及城民許二胎、鄉(xiāng)民許三胎甚至不限，漢人生育統(tǒng)一政策是城民只許一胎、鄉(xiāng)民寬至二胎。

《荀子》曰“天之生民非為君也，天之立君以為民也”，《漢紀》曰“公道立則奸邪塞，奸邪塞則私權廢”，《漢書》則有“官亂民貧，盜賊并起，亡命者眾”之說。我相信“治官－治民”或“官治－民治”是緊密關聯(lián)的，是不可分剝的。我相信公正、良秩的“少數(shù)民族”聚居地的行政自治制度及公正、良秩的各級政府吏任制度能有效地推動天山南北以及其他邊疆地區(qū)的社會發(fā)展與社會穩(wěn)定，而這種自治制度與吏任制度的改進與完善毫無疑問是置身于中國整個政治制度尤吏任制度的改革進程、改革方向中的。

荀卿云“與時遷徙、與世偃仰”，韓非云“世異則事異、事異則備變”。龔自珍1820年提議新疆置省，1884年正式建新疆省，迄今已一百余年。今變1955年所立新疆維吾爾自治區(qū)為天山、昆侖二省，實乃“因革損益”、“變法以治”之策。至于以上獻議是否可行和有益，關心新疆之治的學人及政人可深入研判之。要之，一個“政通人和”的新疆，是天山南北居民之福，亦是中國全體人民之福，筆者希冀之！

（2013年7-8月作）

【注釋】

[①] 天山：阿爾泰山以南至興都庫什山以北間的諸山脈均屬廣義之天山山脈，總體為東西走向，山脈主體在中、哈、吉、塔、烏五國境內(nèi)。今中國境內(nèi)主要有博格達山、婆羅科努山、哈爾克山、庫魯克塔格山，今哈、吉、塔、烏境內(nèi)主要有阿拉套山、孔格伊山、帖爾斯克伊山、吉爾吉斯山、卡臘山、查特卡耳山、費爾干納山、阿賴山等。境外天山山脈間的草場、耕地由北至南主要分布在阿拉湖水系、巴爾喀什湖水系（伊犁河、卡拉塔爾河、列普西河等）、楚河流域、塔拉斯河流域、錫爾河上游流域、澤拉夫河流域、阿姆河上游流域一帶，尤以巴爾喀什湖以東以南至諸天山山地（阿拉套山、孔格伊山、吉爾吉斯山、卡臘山）的巴爾喀什湖水系、楚河、塔拉斯河中下游最為廣袤與肥沃，今已多在哈薩克斯坦共和國境內(nèi)。清朝“伊犁將軍”駐伊犁河上游惠遠城并以惠遠城為中心建惠寧、綏定、廣仁、寧遠、瞻德、拱宸、熙春、塔爾奇八城，正是為了節(jié)制今新疆以西、巴爾喀什湖以東以南之疆域。

[②] 若格線鐵路翻越阿爾金山入青海柴達木盆地，可走盆南甘森、烏圖美仁到格爾木（即沿公路G315、S303線），也可茫崖、魚卡間橫穿盆地到魚卡、大柴旦、小柴旦、錫鐵山并入西寧到拉薩的青藏線，走后線實是若錫線。若敦線鐵路可沿阿爾金山北麓、庫姆塔格沙漠南沿（但環(huán)境惡劣，雖距離更近亦似不可取），或走柴達木盆地由當金山口、魚卡、錫鐵山匯入若錫線或若格線。橫穿柴達木盆地的若錫線比走盆南的若格線佳，沿若錫線由新疆入青海到德令哈、西寧、蘭州等城并匯入隴海線近捷許多，且便于銜接甘肅敦煌至青海柴達木盆地的鐵路或公路。另，若羌、敦煌到柴達木盆地無論到格爾木還是到錫鐵山，其鐵路線皆可稱為若青線、敦青線或若柴線、敦柴線。柴達木是蒙語“鹽澤”之意，盆北柴達木山也因盆名而名，地名大柴旦、小柴旦即在柴達木山南麓，因為大柴旦湖、小柴旦湖得名，大、小柴旦湖即大、小鹽湖之意。

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