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我國清真食品管理和立法的歷史及現(xiàn)狀

作者：張楠（西北政法大學研究生院博士研究生、兵團與新疆社會發(fā)展法律問題研究中心研究人員）

來源：《原道》第33輯，陳明、朱漢民主編，湖南大學出版社2017年。

時間：孔子二五六九年歲次戊戌正月十九日丁酉

            耶穌2018年3月6日

近年來，伴隨著網(wǎng)絡自媒體和社交媒體的日趨發(fā)達，本作為飲食風俗習慣的清真食品，逐漸成為熱點議題，相關爭論也逐漸浮上水面。尤其是2016年全國兩會召開前后，在互聯(lián)網(wǎng)上圍繞“清真食品立法”曾展開激烈爭論，一些境外媒體也給予關注?？v觀絕大部分的網(wǎng)絡發(fā)言，嚴重缺乏學理性依據(jù)，對國家清真食品管理的情況缺乏基本認知，極端觀點層出不窮、言詞激烈，指向特定民族和宗教的情緒性、攻擊性、侮辱性言論頻發(fā)不已。隨著時間推移，相關爭論表面雖逐步降溫，但所引發(fā)的問題與情緒，遠未減弱，更談不上解決。

有鑒于此，全面回顧和梳理我國清真食品管理的法制建設進程，深刻認識我國清真食品管理的基本原則，并以典型地區(qū)的實踐為個案，進行深入地剖析，總結經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，將有助于將以非理性情緒宣泄和零散性討論為主要特征的網(wǎng)絡爭吵，引向真正學理性的分析和研究；有助于為不同風俗習慣群眾間的理性溝通搭建橋梁，增進相互了解、減少分歧、達成諒解共識；有助于幫助國家全面掌握相關情況，為今后完善相關管理制度，做出更為審慎而恰當?shù)臎Q策。

一、我國清真食品管理的發(fā)展歷程

1955年9月，商業(yè)部頒布了《關于牛羊肉經(jīng)營中有關回民風俗習慣的幾點注意事項的指示》，[1]這是我國政府部門首次制定出臺涉及清真食品管理的政策文件，拉開了新中國對清真食品正式管理的序幕。該指示對供應回民食用的牛羊肉經(jīng)營問題提出六點注意，主要涉及屠宰人員、牛羊肉禁忌部位，剝皮的衛(wèi)生方法，運輸銷售流程，屠宰工資等內(nèi)容。值得注意的是，在該指示中雖對牛羊肉的禁忌食物提出一些描述，對阿訇或回民屠宰提出要求，對阿訇屠宰工資過高提出解決措施，客觀上存在一些涉及宗教的表述和內(nèi)容，但其本質(zhì)是將貫徹民族政策和保護回民風俗習慣作為制定依據(jù)。

“文革”結束后，財政部、民委、勞動總局、商業(yè)部、民航運輸服務公司等相關工作部門，陸續(xù)下發(fā)《關于妥善解決回族等職工的伙食問題的通知》、《關于民航飛機供應清真食品的通知》等政府文件，以“通知”的形式，對少數(shù)民族的伙食、副食、航班餐食等方面提出說明或要求。這些文件雖或多或少存在一些涉及宗教的表述，但都以保護風俗習慣作為制定依據(jù)和基本原則。[2]

1989年12月，銀川市人民政府頒布《銀川市清真食品生產(chǎn)、銷售管理辦法》，這是全國首部涉及清真食品管理的地方政府規(guī)章，標志著清真食品管理邁入法制化軌道。1992年4月，銀川市人大常委會審議通過《銀川市清真食品管理規(guī)定》，這是全國首部涉及清真食品管理的地方性法規(guī)。[3]1993年9月15日，國家民族事務委員會頒布實施部門規(guī)章《城市民族工作條例》，[4]對清真飲食服務企業(yè)和食品生產(chǎn)、加工企業(yè)加強管理，提出少數(shù)民族從業(yè)人員，設備場地專用，承包、兼并等要求。至此，我國關于清真食品管理，已經(jīng)具有了由地方政府頒布的地方政府規(guī)章，由省會城市人大批準的地方性法規(guī)，以及由國務院部門頒布實施的國務院部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件。

與過去政策性文件規(guī)定相較，新出現(xiàn)的法規(guī)對保護、服務對象的定位更為清晰，以保護風俗習慣而非宗教信仰的總目標更為明確。譬如《城市民族工作條例》有關清真食品管理的第18條，就以外延更準確、更富包容性的“少數(shù)民族”概念取代了“回民”或“回族”，且無任何有關宗教性的表述：“清真飲食服務企業(yè)和食品生產(chǎn)、加工企業(yè)必須配備一定比例的食用清真食品的少數(shù)民族職工和管理干部。清真食品的運輸車輛、計量器具、儲藏容器和加工、出售場地應當保證專用。清真飲食服務企業(yè)和食品生產(chǎn)、加工企業(yè)實行承包、租賃時，一般應當由有關少數(shù)民族人員承包或者租賃。清真飲食服務企業(yè)和食品生產(chǎn)、加工企業(yè)兼并或者被兼并時，不得隨意改變其服務方向，確實需要改變服務方向的，必須征得當?shù)爻鞘腥嗣裾褡迨聞展ぷ鞑块T同意。”

在上述基礎上，又有更多地方結合轄區(qū)特點，制定了清真食品管理的地方規(guī)章或法規(guī)。如1995年4月，天津市人民政府頒布地方政府規(guī)章《天津市生產(chǎn)經(jīng)營清真食品管理辦法》；1997年10月，河南省人民政府頒布地方政府規(guī)章《河南省清真食品管理辦法》；1999年11月和2000年8月，河北省和上海市人大常委會先后審議通過地方性法規(guī)《河北省清真食品管理條例》和《上海市清真食品管理條例》，標志省級政府和人大開始制定、實施清真食品管理的地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)。隨后，青海、甘肅、寧夏、遼寧、新疆、吉林、山西、江蘇、黑龍江、陜西等省區(qū)相繼制定、實施清真食品管理的地方規(guī)章或法規(guī)。

分析以上規(guī)章和法規(guī)，首先，均將清真食品管理作為保護少數(shù)民族合法權益、落實民族政策工作的一部分。其具體表述，無論是按照新疆“條例”的“為尊重食用清真食品民族的飲食習慣”，還是寧夏“條例”的“為尊重回族等少數(shù)民族的清真飲食習慣”，根本上都是圍繞少數(shù)民族風俗習慣制定而成。其次，均將規(guī)范對象設定于食品范圍內(nèi)，新疆“條例”更具體地將清真食品限定于含肉類、乳類及食用油成分的食品。第三，均以加強清真食品管理為目的，以總則、管理措施或條件、監(jiān)督和法律責任等作為章節(jié)結構，并未具體描述“清真”概念下禁忌食品的種類和內(nèi)容。最后，均結合本地實際情況制定，以本地方行政區(qū)域作為實施范圍，具體條款相對趨同，但存在不同差異。以上回顧表明，自新中國建立后，中央政府部門已經(jīng)通過政策文件、部門規(guī)章等形式參與了清真食品的管理，部分地方人大已就清真食品管理建立了相關法規(guī)。

有關清真食品國家立法的調(diào)研工作也開始啟動。2002年，國家民委開展國務院《清真食品管理條例》的立法調(diào)研和起草工作。2004年12月，《清真食品管理條例》起草調(diào)研組赴美國進行考察、交流；2005年11月，國家民委《國務院清真食品管理條例》起草工作領導小組召開第一次顧問工作會議；2007年8月，國務院法制辦對國家民委報送的《清真食品管理條例》（送審稿）向35個部委及31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制辦征求意見；2007年9月，2008年3月，2010年4月和5月，國家民委和國務院法制辦先后在云南、甘肅、北京、寧夏進行清真食品管理立法調(diào)研。（以上均見國家民委網(wǎng)站公開報道）

在2006-2016年間的國務院年度立法工作計劃中：2006年、2007年、2010年的《清真食品管理條例》，2009年的《清真食品管理辦法》，都被列為需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目。2012年的《清真食品標志使用管理辦法》被列為需要積極研究論證的項目。2013年的《清真食品標志使用管理辦法》，2014年的《清真食品管理條例》都被列為力爭年內(nèi)完成的立法項目。2015年的《清真食品管理條例》被列入研究項目。2008年、2011年、2016年，未有任何清真食品內(nèi)容被列入國務院立法工作計劃。[5]

2012年3月，河北代表團尹廣軍等31名代表，在第十一屆全國人民代表大會第五次會議中，提出了“關于制定清真食品管理法的議案”；2015年3月，山東代表團馬傳先等31名代表，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上提出了“關于加快制定清真食品管理法的議案”。兩議案均由當時會議主席團交付全國人民代表大會民族委員會進行審議，國家民族事務委員會均建議：“全國人大常委會督促國務院加快清真食品管理行政法規(guī)的立法進程，使之盡早出臺。待行政法規(guī)出臺后，在總結實施經(jīng)驗的基礎上，再考慮進一步上升為法律。”[6]

這些介紹表明，在中央政府工作層面，從2002年起，國家民委、國務院法制辦積極開展國務院《清真食品管理條例》立法的考察、調(diào)研、起草、送審工作；清真食品的管理條例、辦法和標志使用，曾多次被納入國務院年度立法工作計劃，全國人大民族委兩次審議會議主席團交付的代表議案，并均建議全國人大常委會督促國務院加快清真食品管理行政法規(guī)的立法進程。還從側面佐證了，曾引發(fā)廣泛猜測的《清真食品管理條例》未列入國務院2016年立法工作計劃的情況，存在先例，不應過度解讀和炒作。

以上是國家和地方有關清真食品管理的一般情況，下面將分三個部分介紹和討論寧夏回族自治區(qū)清真食品管理的相關情況。選擇該地區(qū)作為個案研究對象，一是因為該地區(qū)的相關工作走在全國前列，發(fā)揮著重要的示范、引導作用。二是目前該地區(qū)將清真食品產(chǎn)業(yè)作為向西開放的重要支柱，積極推動清真食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集群化、國際化發(fā)展，具有典型性。三是該地區(qū)的“清真食品地方標準”被納入地方法規(guī)后，導致了“標準”與“法規(guī)”間的內(nèi)在沖突；同時其對“清真”的界定、“清真食品”標準的制定，出現(xiàn)了“宗教性”取向的苗頭，偏離了國家將清真食品一貫“作為風俗習慣”進行管理的原則等，引起了較多的爭議。

二、寧夏地區(qū)清真食品地方性法規(guī)、標準的發(fā)展歷程

按照時間和形式，寧夏地區(qū)的清真食品地方性法規(guī)、標準的發(fā)展歷程，大致可分為三個階段。第一個階段是在2003年之前。銀川市于1989年和1992年，在全國率先頒布實施了清真食品管理地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)。寧夏回族自治區(qū)于2003年1月1日起實施地方性法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》。第二個階段是從2003年至2007年，寧夏回族自治區(qū)未再頒布實施其他新的清真食品地方性法規(guī)，未對已有政策法規(guī)進行調(diào)整。第三個階段是從2008年開始至今，為實現(xiàn)清真食品走出去戰(zhàn)略，寧夏積極自主籌措，逐步建立形成了一套地方性清真食品標準和認證體系，并積極向全國其他地區(qū)推廣。

2008年1月，寧夏回族自治區(qū)人民政府批準成立“寧夏清真食品國際貿(mào)易認證中心”，作為隸屬于寧夏自治區(qū)民族事務委員會的全額撥款事業(yè)單位。[7]2009年2月，寧夏回族自治區(qū)民族事務委員會和質(zhì)量技術監(jiān)督局聯(lián)合發(fā)布并實施《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》（DB64/T 543—2009）。2009年7月，寧夏清真食品國際貿(mào)易認證中心獲國家認證認可監(jiān)督委員會批復，[8]在寧夏境內(nèi)試行開展清真食品認證工作，并于同年8月，正式掛牌開展相關工作。這標志著，寧夏回族自治區(qū)建立實施了全國首個關于清真食品的地方標準，成立了全國首家也是目前唯一一家清真食品認證機構。[9]

2011年5月27日，寧夏回族自治區(qū)人大常委會通過關于修改《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》的決定，對原有條例進行了26處修改，其中一處將《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》正式寫入修改后的管理條例。該條例的修改、實施，在寧夏地區(qū)建立、完善清真食品地方標準和地方性法規(guī)過程中，具有標志性意義：它將推薦性的地方標準《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》與地方性法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》緊密結合，納為一體。

2012年9月，寧夏回族自治區(qū)技術質(zhì)量監(jiān)督局又批準并實施了《清真（HALAL）制品包裝通用標準》（DB64/T 796—2012）、《清真（HALAL）肉奶適用飼料通用標準》（DB64/T 797—2012）、《清真（HALAL）制品餐飲服務通用標準》（DB64/T 798—2012）、《清真（HALAL）面食品加工通用標準》（DB64/T 799—2012）、《清真（HALAL）乳制品加工通用標準》（DB64/T 800—2012）等五項地方標準。尤其令人注意的是，上述五項地方標準名稱中，將“HALAL”[10]作為清真補充名稱使用，這在既往全國各級各類關于清真食品管理的文件中尚屬首次。至此，在寧夏回族自治區(qū)，已圍繞清真概念，建立了囊括食品、包裝、飼料、服務等領域，內(nèi)容詳細的地方標準體系，并積極向全國推廣。

2012年，寧夏回族自治區(qū)與甘肅、青海、陜西、云南四省以備忘錄的形式達成共識，以《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》（DB64/T 543—2009）為基礎，五省區(qū)民族事務委員會和技術質(zhì)量監(jiān)督局共同制定清真食品認證聯(lián)盟標準。2013年1月20日，上述五省分別發(fā)布了《清真食品認證通則》。[11]2015年9月，寧夏清真食品國際貿(mào)易認證中心又與河南、四川和天津簽署了《清真食品認證地方聯(lián)盟標準合作備忘錄》，并與甘肅、青海、陜西、云南等建立八省聯(lián)席會議制度。2016年3月，天津市發(fā)布《清真食品認證通則》（DB12/T622-2016）（其通則引言表述還有遼寧省參與共同制定）。至此，全國已有九省（區(qū)、市）民族事務委員會和質(zhì)量技術監(jiān)督局，共同參與清真食品地方標準的起草制定，并將《清真食品認證通則》（以下簡稱《通則》）作為九省（區(qū)、市）的聯(lián)盟認證標準，即同一標準，分別由各?。▍^(qū)、市）標準化行政主管部門發(fā)布、實施。

三、寧夏清真食品地方標準的性質(zhì)及其存在的問題

經(jīng)過近27年的努力，寧夏回族自治區(qū)已經(jīng)建立起一套以地方性法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》為主體，以《通則》等地方性標準為補充，層次分明、較為完備的清真食品地方管理體系，同時該通則還成為了覆蓋全國九省（區(qū)、市）的清真食品聯(lián)盟認證標準，具有了“準國家標準”的影響力。2016年全國兩會召開前后，圍繞“清真食品立法”展開的激烈爭論中，以寧夏標準為主導的九省《通則》，引起了較為廣泛的關注，但是參與討論者大多將《通則》視為法規(guī)或法律，直接導致了討論方向的偏離。因此首先需要厘清《通則》的性質(zhì)。

“標準”是指需要統(tǒng)一的技術要求，在我國分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準四個層次，以及強制性標準和推薦性標準兩種類型。以《通則》（DB64/T 543—2013）為例，分析其標準代碼號可以看出，DB為地方和標準兩詞的拼音首字母，代表該標準為地方性標準，只適用于制定標準的地方；64為行政區(qū)劃代碼，代表標準制定和適用區(qū)劃是寧夏回族自治區(qū)；T為“推薦性”一詞的拼音首字母，代表該標準是推薦性標準，即國家鼓勵企業(yè)自愿采用；阿拉伯數(shù)字543和2013，分別代表標準發(fā)布的順序號和標準發(fā)布的年號。這表明，《通則》和《清真（HALAL）制品包裝通用標準》等系列清真標準，均是地方推薦性標準，僅適用于寧夏地區(qū)，并由企業(yè)自行決定是否采用。作為我國清真食品管理體系中的新維度，明確《通則》等地方標準的性質(zhì)，只是對其進行研究的必要基礎。通過對該標準內(nèi)容的研究分析，我們發(fā)現(xiàn)該通則本身還存在一定的問題，值得仔細辨析和認真討論。

（一）制定目標的錯位、含混

《通則》作為地方推薦性標準，其適用范圍應為寧夏回族自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)進行清真食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)。因此，該標準制定的首要目標，應當是滿足區(qū)內(nèi)對于清真食品的標準需要，服務于區(qū)內(nèi)具有清真飲食風俗習慣的群眾，便于有意愿的企業(yè)規(guī)范其生產(chǎn)。只有在滿足這些目標并與之不相沖突的前提下，才可以根據(jù)實際情況，出于便于國際貿(mào)易等考慮，借鑒吸收其他國家的標準。

然而，在標準制定過程中，盡管《通則》標準編寫者承認；“盡管伊斯蘭飲食規(guī)約在中國穆斯林中形成各種‘標準’，但這些標準都具有一定的‘鄉(xiāng)土性’和‘傳統(tǒng)性’”，[12]可是該通則卻要達成“緣起于馬來西亞，但不僅限于馬來西亞”的共識，同時又對“馬來西亞清真食品的理念、電擊昏的屠宰方式、設備清洗方式等”“都持否定態(tài)度”，最終形成了這樣一部標準——“相對于馬來西亞、印度尼西亞等國更加精煉，而相對阿聯(lián)酋等更加關注屠宰環(huán)節(jié)的標準內(nèi)容上更加完備。相對于國際上的標準，我們還突出了文化標準的分量，增加了產(chǎn)品名稱、企業(yè)環(huán)境、企業(yè)資質(zhì)、人員構成等方面的內(nèi)容”。[13]而本應強調(diào)的地區(qū)特點，則幾乎未曾提起。從中不難看出，寧夏清真食品標準制定伊始，就突出確保標準適用的國際性、廣泛性，未將制定目標定位于服務地方行政區(qū)域，逾越了《標準化法》所賦予的地方標準制定目標的權限。[14]其結果是，對內(nèi)，沒有充分尊重清真食品在中國，特別是寧夏地區(qū)存在的“鄉(xiāng)土性”和“傳統(tǒng)性”，無法真正滿足區(qū)內(nèi)群眾和企業(yè)的實際需求；對外，又部分否定國際貿(mào)易中標準對接國的標準，并較之相關國際標準擴大了內(nèi)容。這樣的標準制定目標顯然存在錯位與含混。

（二）宗教化和教法化條款的植入

根據(jù)前文所述，堅持以風俗飲食習慣定位清真食品，是我國相關政策文件和法規(guī)的基本原則，而《通則》則“開創(chuàng)性地”將宗教及其教法元素植入相關標準。

1.宗教化的清真定義。《通則》在術語與定義中對穆斯林和清真食品做出這樣的規(guī)定：“穆斯林，阿拉伯語音譯，指信仰伊斯蘭教的人；清真食品，伊斯蘭教法許可的食品。”在中國通用語言文字的現(xiàn)實社會語境中，往往會出現(xiàn)并不嚴謹?shù)姆褐复囟ǖ默F(xiàn)象。日常生活中既可以使用穆斯林指稱不同民族的伊斯蘭教信眾，也可以特指具有信仰伊斯蘭教傳統(tǒng)的少數(shù)民族；前者是“宗教的穆斯林”，所有成員都是伊斯蘭教信眾，但不僅限于某個民族，而后者是“民族的穆斯林”，所有成員并非都為伊斯蘭教信徒；兩者雖具有交集，但不能相互包含，更不能相互等同?！扒逭媸称贰备拍罡侨绱恕Ｋ瓤梢杂糜趯Ｖ敢了固m教法約束的宗教飲食禁忌，也可以根據(jù)我國實際，特指少數(shù)民族生活習慣中沿襲的風俗飲食習慣，兩者存在巨大差別不能等同。截至2014年底，自愿加入中國共產(chǎn)黨[15]的少數(shù)民族黨員數(shù)量超過605萬名，這其中有大量少數(shù)民族黨員來自具有信仰伊斯蘭教傳統(tǒng)的民族，這部分黨員具有“民族的穆斯林”的天然屬性，日常生活中沿襲著“風俗的清真”飲食習慣，但他們既不信仰任何宗教，也沒有義務按照宗教教法的標準約束自身飲食習慣。如果按照“民族的穆斯林”和“風俗習慣的清真”角度，《通則》既不適用，更無依照伊斯蘭教法制定的必要；倘若按照“宗教的穆斯林”和“教法約束的宗教飲食禁忌”角度，現(xiàn)行《通則》，便是將民族和風俗進行了宗教化的捆綁，變相對公民進行宗教界定，違反了我國《憲法》“不得強制公民信仰宗教”的規(guī)定。

2.逾越區(qū)域特點的宗教化原料要求。中國清真飲食的起源，與伊斯蘭教傳入密切相關，在傳入初期，伊斯蘭教教法曾是清真飲食的依據(jù)。但隨著歷史不斷發(fā)展，在不同居住地區(qū)和“大雜居小聚居”的嵌入式生活環(huán)境中，經(jīng)過千百年間不同信仰、不同文化的相互接觸、交往乃至融合，逐漸形成了具有中國特色、差異性明顯的眾多清真飲食風俗習慣。譬如，以哈薩克族為代表的具有信仰伊斯蘭教傳統(tǒng)的少數(shù)民族或廣大信教群眾，至今保留著食用馬肉制品的清真飲食習慣，這亦被當?shù)氐幕刈迦罕娝毡榻邮?。但在以回族為主要少?shù)民族的寧夏地區(qū)，馬肉卻屬于清真食品的禁忌，不能作為“寧夏特色”清真食品的原料。而在埃及等某些伊斯蘭國家，食用馬肉制品的“新疆特色”清真飲食習慣，則完全不可想象。這都說明，隨著時間的推移，我國清真食品的具體內(nèi)容和形式，已經(jīng)逐漸與宗教發(fā)生剝離，成為一種風俗習慣，無法在較大的時間空間內(nèi)，保持高度的同質(zhì)和穩(wěn)定，廣大群眾對清真食品的理解帶有鮮明的區(qū)域性和時代性印記，難以進行統(tǒng)一的規(guī)定。也正因為如此，以前我國清真食品的有關法律規(guī)范，均不涉及具體的原料和禁忌食物，而《通則》卻對清真食品的原材料進行了詳細的規(guī)定。

《通則》的制定者也充分認識到，“還存在一些‘地方性知識’的清真食品禁忌的擴展，例如回族對馬肉的禁忌以及河南回民對動物腎臟的禁忌等”[16]情況，出于突出其標準廣泛性和教法性等原因，“在《通則》中沒有明確寫禁止馬肉的內(nèi)容”，但又明確表示“《通則》作為我們的地方標準，考慮到我區(qū)回民等民族的習慣，在認證過程中，我們是不接受馬肉及其衍生物的認證申請的”。[17]這充分說明《通則》的制定者，在明知我國清真食品風俗習慣中，存在民族和地區(qū)差異性的情況下，為確保通則的教法性和廣泛性，有意在具體內(nèi)容中無視這些差異。而在本應嚴格按照標準內(nèi)容執(zhí)行的認證工作中，又自由裁量，不接受符合標準內(nèi)容的馬肉認證申請，其標準的嚴謹性，認證的嚴肅性同時受到損害。

其實即便是退而求其次，完全從伊斯蘭教法的角度考量，不同教派或同一教派不同學派，對具體清真原料的認定也存在分歧，不具備統(tǒng)一標準下執(zhí)行的可能。例如同為遜尼派的教法學派間就對禁食猛獸存在爭議：“艾卜·哈尼法認為所有吃肉的動物都屬于應禁食的猛獸；沙斐儀和馬立克則認為所禁食的猛獸僅指傷人的動物；沙斐儀及艾卜·哈尼法的部分弟子認為蛇可食，但猴子不可食；馬立克認為有利爪的猛禽也在可食之列”。[18]

四、相關清真食品地方性法規(guī)、標準的內(nèi)在矛盾和問題

就地方性法規(guī)來說，《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》的頒布，經(jīng)由寧夏回族自治區(qū)人大常委會通過，在寧夏回族自治區(qū)內(nèi)具有強制性。就地方推薦性標準而言，寧夏《通則》由該區(qū)標準化行政主管部門制定，只具有推薦性。因此，目前寧夏清真食品地方管理體系中，本應存在著兩條并不相交的平行路徑：一條以地方性法規(guī)和政府部門為主導的管理路徑，另一條則是以地方性標準和標準認證工作為主導的認證輔助路徑。前者屬于強制性路徑，后者則是自愿性路徑，兩者各有側重，并行不悖，但又各存邊界與底線。

然而，2011年5月27日，寧夏回族自治區(qū)第十屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議，通過了關于修改《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》的決定，對原有條例進行了26處修改，其中增加一條，明確規(guī)定：“取得《清真食品準營證》的企業(yè)和個體工商戶，應當遵守《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》”，[19]而這處修改存在著明顯的矛盾和問題。

第一，按照我國現(xiàn)行的標準化相關法律法規(guī)，[20]地方標準由地方標準化行政主管部門制定，而該部門作為公權力機關，應當嚴格遵循權責法定的“法無授權即不可為”，只可在法律、法規(guī)所授權的制定范圍中制定地方標準。因此，只有當“沒有國家標準和行業(yè)標準而又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以制定地方標準”。[21]換而言之，是否能被制定成為地方標準，必須具有四個必要前提，一是沒有國家標準和行業(yè)標準，二是需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一，三是確屬工業(yè)品，四是存在安全、衛(wèi)生要求。

當前，清真食品尚沒有國家標準和行業(yè)標準，可以理解為需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一，食品也確屬工業(yè)產(chǎn)品，于是《通則》是否應被制定成為地方標準，完全取決于其是否存在安全、衛(wèi)生要求。根據(jù)《食品安全法》第19條關于“食品安全標準是強制執(zhí)行標準”的條款要求，如清真食品地方標準中存在著安全要求，則其標準必須是強制標準，如不是強制標準，則說明該標準與食品安全無關?，F(xiàn)行《通則》作為地方推薦性標準，顯然說明其與食品安全無關，同時，該標準所有章節(jié)均不涉及任何食品生化指標和理化指標，客觀上沒有提出任何對于食品衛(wèi)生的要求。因此，《通則》與“工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求”無關，不應被制定成為地方標準。

第二，本應自愿采用的地方推薦性標準《通則》，通過被寫入地方性法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》第13條，并做出“應當遵守”的明確要求，使其間接具備了地方性法規(guī)的效力，具有了強制性。這首先就違反了《標準化法》關于“推薦性標準，國家鼓勵企業(yè)自愿采用”的規(guī)定，侵害了企業(yè)的自主選擇權；另外，根據(jù)上文所述，《通則》作為推薦性標準與食品安全無關，但其通過寫入《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》而取得了強制性，因此變相成為了一個非食品安全標準的食品強制性標準，違反了《食品安全法》關于“除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準”的規(guī)定；[22]最后，《通則》的標準適用范圍原本僅限于“清真食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)”，而《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》第13條的規(guī)定中，又將“個體工商戶”也作為“應當遵守”《通則》的對象，改變并擴大了地方標準的適用范圍。

第三，《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》將清真食品定義為回族等少數(shù)民族生活習慣，而《通則》則將清真和清真食品定義為“伊斯蘭教法指稱的合法性行為，和伊斯蘭教法許可的供人食用或飲用的成品和原料”，兩者間存在對于清真食品究竟是屬于“風俗習慣”還是“宗教教法”的分歧和沖突，基本依據(jù)和制定目標發(fā)生矛盾?！锻▌t》還規(guī)定，本標準應符合《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》，而《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》第13條又規(guī)定應當遵守《通則》，二者在基本依據(jù)和制定目標出現(xiàn)矛盾的情況下，依然互相援引。形式上也出現(xiàn)了上位地方法規(guī)將推薦性地方標準作為依據(jù)并具有約束性的問題。

五、歸納及對策

根據(jù)上述對我國以及寧夏回族自治區(qū)清真食品地方標準和法規(guī)的討論，可以做出以下歸納：

中華人民共和國成立后，根據(jù)國務院工作部門的政策文件和部門規(guī)章，部分省、自治區(qū)、直轄市和省會城市的人大常委會或人民政府，以尊重少數(shù)民族風俗習慣為原則，在食品領域范圍內(nèi)，以加強清真食品管理為目標，不涉及具體禁忌食物的前提下，結合本地實際，對清真食品管理的措施或條件、監(jiān)督和法律責任等，相繼制定了存在地方差異的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。全國人大和國務院工作部門，積極推動清真食品管理的國家立法。這些不同層次的文件、規(guī)章和法規(guī)，均以我世俗化國家為前提，以管理為目的，以《憲法》為根本遵循，實行嚴格的政教分離原則，有效地保障公民宗教信仰自由和民族平等。

現(xiàn)行以寧夏為主導的清真食品地方標準的制定實施，偏離了我國清真食品管理的一貫原則，不僅本身存在問題，還可能帶來一些負面影響。首先，宗教化的清真定義與我國現(xiàn)行將清真食品作為飲食風俗習慣進行管理的基本原則發(fā)生根本性沖突，脫離了我國現(xiàn)有清真食品管理體系，動搖了我國清真食品管理的基礎，導致或加重了認識上的混亂；其次，對特定宗教及其教法內(nèi)容進行標準化，有違憲法精神，有違政教分離原則，還可能對我國其他宗教及其教法內(nèi)容分別進行標注化、法規(guī)化擴展產(chǎn)生示范效應；第三，任何宗教在不同時期、不同地區(qū)的發(fā)展，必然會呈現(xiàn)出多樣性的表現(xiàn)，不僅出現(xiàn)不同教派、教法，即便在同一教派下還存在不同的教法思想，存在難以統(tǒng)一的巨大爭議，即便依照教法制定相關清真食品標準，又將產(chǎn)生依何教派，依何教法界定的問題；第四，依伊斯蘭教法對食品進行“合法”（哈倆里）或“非法”（哈拉目）的判定，只是伊斯蘭教法體系三大類別眾多內(nèi)容中的一項具體表現(xiàn)，[23]如果在食品領域?qū)⒁了固m教法作為先例，納入我世俗國家標準體系，不僅為“清真”泛化創(chuàng)造了條件，也為宗教教法全面進入我世俗國家標準體系、乃至法律體系埋下隱患；最后，伊斯蘭教作為世界性宗教，以其作為國教、以其教法作為法律的國家不在少數(shù)，依教法來制定清真食品標準，其教法解釋權必然由宗教國家所掌握，尤其被政教合一的宗教國家高度重視，既可能卷入國際宗教教派紛爭，也可能為他國干涉我國內(nèi)政埋下伏筆，

甚至被“三股勢力”所利用，危害國家安全。

鑒于上述這種情況，為全面貫徹宗教信仰自由憲法原則，依法保障少數(shù)民族合法權益，依法保護少數(shù)民族風俗習慣，依法規(guī)范清真食品管理，妥善解決當前寧夏地區(qū)清真食品管理中存在的問題，特提出以下建議：

（一）堅持依法管理清真食品。堅持以《中華人民共和國憲法》作為根本準則，堅持政教分離原則，堅持宗教不得干預行政、司法、教育等國家職能實施。嚴格按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的有關內(nèi)容，依法加強對清真食品的管理。

（二）堅持清真食品管理的基本原則不動搖。堅持將清真食品作為風俗習慣進行管理，堅持將清真限定于食品領域，堅持不對清真食品的具體內(nèi)涵進行標注化和統(tǒng)一化界定，堅持只對清真食品的生產(chǎn)經(jīng)營者進行管理，堅持在沒有清真食品國家立法的情況下，各省區(qū)市自行在轄區(qū)內(nèi)管理清真食品，杜絕跨省跨地區(qū)的聯(lián)合標準和管理。

（三）當前亟待采取的措施。1.依法對九省區(qū)市清真食品認證地方聯(lián)盟標準，及其他以“清真”為內(nèi)容的地方標準進行復審，以確認現(xiàn)行標準繼續(xù)有效或予以修訂或加以廢止。2.依法對《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》，特別是條例第十三條內(nèi)容進行審查，對認為不適當?shù)?，依法予以改變或撤銷。3.以更加審慎的態(tài)度對待清真食品管理的國家立法工作。

注釋：

[1]1955年9月26日商業(yè)部［55］商一食字第43號。

[2]除前述外，還有中國民航運輸服務司《關于認真做好伊斯蘭教民族人員用餐工作的通知》（1989年3月11日）和交通部《關于做好對信奉伊斯蘭教各少數(shù)民族旅客伙食供應的通知》（1989年5月13日）等。

[3]后由于寧夏回族自治區(qū)制定《寧夏回族在自治區(qū)清真食品管理條例》，為保障法制統(tǒng)一，經(jīng)寧夏回族自治區(qū)第十屆人民代表大會常委會第三十次會議批準，于2012年7月6日廢止。

[4]1993年8月29日經(jīng)國務院批準，1993年9月15日國家民委令第2號發(fā)布實施。

[5]此處系根據(jù)自2006至2016年間（除2013、2014年），國務院辦公廳印發(fā)的國務院年度立法工作計劃的通知內(nèi)容進行的歸納。

[6]參見《全國人民代表大會民族委員會關于第十一屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》和《全國人民代表大會民族委員會關于第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》。

[7]見寧夏回族自治區(qū)清真食品國際貿(mào)易認證中心官方網(wǎng)站，中心介紹，（www.halal.gov.cn）。

[8]國家認證認可監(jiān)督委員會《關于同意試行開展清真食品認證工作的復函》（國認可函［2009］26號）。

[9]見寧夏回族自治區(qū)清真食品國際貿(mào)易認證中心官方網(wǎng)站2015年3月3日更新的中心介紹。

[10]阿拉伯語“????”的英文音譯，中文通常被譯為“哈倆里”，意為合教法的，被許可的，其合法與否的所指大于食品范圍。

[11]五省《清真食品認證通則》的代碼標準號分別為，（DB64/T 543—2013）、（DB62/T 2300—2013）、（DB63/T 1203—2013）、（DB61/T 564—2013）、（DB53/T 467—2013），其中寧夏（DB64/T 543—2013）標準替代了原（DB64/T 543—2009）標準。五省區(qū)《清真食品認證通則》標準代碼號雖然不同，但其標準名稱、標準內(nèi)容、文本結構，均以《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》（DB64/T 543—2009）作為基礎起草制定。

[12]李自然、劉亞平主編：《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則的解釋與適用》，寧夏人民出版社2011年版，第39頁。該書是寧夏清真食品國際貿(mào)易認證中心立項、認可、支持，由《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》的主要執(zhí)筆人李自然撰寫。該書以起草組重要成員的角度，對認證通則的產(chǎn)生背景、意義、特點、發(fā)展前景以及通則的解釋與適用，進行了詳細論述，其中涉及大量不為外界所知的通則制定過程，對于研究《清真食品認證通則》具有重要意義。

[13]參見李自然、劉亞平主編：《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則的解釋與適用》，第40-41頁。

[14]《標準化法》第6條：“對沒有國家標準和行業(yè)標準而又需要在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)統(tǒng)一的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求，可以制定地方標準?！?/span>

[15]中國共產(chǎn)黨是由工人階級中具有共產(chǎn)主義覺悟的先進分子組成的無產(chǎn)階級政黨，辯證唯物主義和歷史唯物主義是中國共產(chǎn)黨人的世界觀，中國共產(chǎn)黨人是堅定的無神論者。中國公民可以根據(jù)《憲法》宗教信仰自由的原則，自愿選擇不信仰任何宗教，自愿申請加入中國共產(chǎn)黨。

[16]李自然、劉亞平主編：《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則的解釋與適用》，第84頁。

[17]李自然、劉亞平主編：《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則的解釋與適用》，第88頁。

[18]周瑞海：《清真食品管理概述》，民族出版社2004年版，第40-41頁。

[19]通常不注日期的引用文件，按其最新版本適用?！肚逭媸称氛J證通則》作為《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》的替代標準實施后，原《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》已廢止。在《寧夏回族自治區(qū)清真食品管理條例》中對《寧夏回族自治區(qū)清真食品認證通則》的引用，按其最新版本，應視為引用《清真食品認證通則》。

[20]主要是《標準化法》《標準化法實施條例》，并參見《標準化法條文解釋》。

[21]參見《標準化法》第6條和《準化法實施條例》第15條。

[22]《食品安全法》第19條規(guī)定：“食品安全標準是強制執(zhí)行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準?！?/span>

[23]金宜久主編：《伊斯蘭教文化150問》，東方出版社2006年版，第65頁。

責任編輯：姚遠