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小組政治的理性演化與問責(zé)難題

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán) 儒家網(wǎng) 發(fā)布

           原載于《法治周末》2016年2月25日

時(shí)間：孔子二五六七年歲次丙申正月十八日丁丑

           耶穌2015年2月25日

注：原載于《法治周末》2016年2月25日，有刪節(jié)，發(fā)表時(shí)標(biāo)題改為“一種國家成長經(jīng)驗(yàn)”。

中國現(xiàn)代史的主題主要有兩個(gè)：其一，國家建構(gòu)；其二，權(quán)利啟蒙。相對于古典帝國而言，現(xiàn)代國家建構(gòu)的目的是使“國家”出場，而權(quán)利啟蒙的目的則是使“個(gè)人”出場。盧梭的民主哲學(xué)建立了“國家”與“個(gè)人”之間的合法性循環(huán)。就政治的實(shí)踐理性而言，國家依賴于權(quán)威保障，訴諸“國家理性”，而個(gè)人依賴于權(quán)利保護(hù)，訴諸法治理性。如此，國家的成長與個(gè)人的成長勢必產(chǎn)生一種內(nèi)在性張力。對于現(xiàn)代國家建構(gòu)而言，一方面需要以國家理性穿透古典國家的封建性層級以最大程度提取國家資源與國家忠誠，形成國家能力基礎(chǔ)，另一方面又需要恰當(dāng)確立個(gè)人的政治主體地位與權(quán)利屬性，奠定政權(quán)的民主合法性基礎(chǔ)。

現(xiàn)代中國的興起同樣遵循上述邏輯。所謂”救亡壓倒啟蒙”，無非是說中國現(xiàn)代化進(jìn)程中國家理性具有相對于法治理性的優(yōu)先性。所謂“繼續(xù)啟蒙”無非是指在國家大體落成之際要續(xù)補(bǔ)個(gè)人權(quán)利的不足，以完成現(xiàn)代國家的終極打造。在此過程中，中國經(jīng)歷了獨(dú)特的“黨治國家”階段，兩個(gè)“黨國”交替展開對現(xiàn)代中國的深度制度建構(gòu)，這一進(jìn)程至今尚未完結(jié)。如何恰當(dāng)解釋與評估現(xiàn)代中國尤其是1949年之后的新中國的國家建構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，是中國政治學(xué)與憲法學(xué)無法回避的重大課題。

這一課題之學(xué)理展開，需要堅(jiān)持真正的政治科學(xué)立場，既要避免在官方史觀與史料內(nèi)循規(guī)蹈矩，背書袒護(hù)，亦要避免一種抽離具體政治與歷史語境的單純“受害者史觀”，盡力做到社會科學(xué)研究的客觀公正。以此標(biāo)尺衡量，南京大學(xué)政府管理學(xué)院賴靜萍副教授的《當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)小組制度變遷與現(xiàn)代國家成長》一書就是社會科學(xué)研究的持中之作，以歷史制度主義的方法呈現(xiàn)了新中國國家建構(gòu)的一個(gè)重要制度面向：小組政治的理性演化。

直面中國政治的真問題

對中國政治體制的研究在三重意義上挑戰(zhàn)著學(xué)者的智慧與勇氣：第一，敏感性，即與現(xiàn)實(shí)體制合法性直接相關(guān)，因此并非完全脫敏的客觀研究領(lǐng)域，需要在選題與論證上走點(diǎn)鋼絲，打點(diǎn)擦邊球；第二，資料性，即有關(guān)研究面臨資料與檔案保密、欠缺的問題，導(dǎo)致實(shí)證分析上的特殊困難；第三，理論壓力，即中國政治的特殊性決定了簡單移植西方社會科學(xué)理論無法建立一種適宜的解釋框架，但中國政治學(xué)理論的發(fā)展水平又不足以支撐建立一種完全基于本國實(shí)踐理性的政治理論，則如何尋求一種恰當(dāng)?shù)闹袑永碚摼褪怯嘘P(guān)研究能否成功的關(guān)鍵。

面對上述種種挑戰(zhàn)，不同學(xué)者會采取不同的適應(yīng)策略，或者直接回避而只做純粹的外國理論譯介工作，旱澇保收，或者追隨官方敘事做背書式工作而犧牲學(xué)術(shù)價(jià)值，或者簡單套用外國現(xiàn)成理論走單純批判道路。賴靜萍教授選取的領(lǐng)導(dǎo)小組選題和歷史制度主義方法表明其在相當(dāng)程度上同時(shí)克服了上述三重挑戰(zhàn)，展現(xiàn)了80后一代學(xué)人的責(zé)任感與理論智慧。

領(lǐng)導(dǎo)小組是中國政治的真問題，是溝通黨的領(lǐng)導(dǎo)與法理官僚制的重要組織形式。但是，這一制度在憲法與法律上沒有明確規(guī)定，缺乏組織法依據(jù)，是一種表面上的“法外存在”。不過，這一制度又在中國政治與憲法生活中發(fā)揮著極其重要的作用。按照規(guī)范法學(xué)的認(rèn)知尺度，領(lǐng)導(dǎo)小組的合法性是存疑的，其合理性在合法性檢驗(yàn)之后，因此通常也難以納入分析范圍。而依照通常的法治國家原理，中國的領(lǐng)導(dǎo)小組也難以證成。顯然，領(lǐng)導(dǎo)小組不是中國法律上的一種“正式制度”。但是否是法律社會學(xué)或制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種所謂的“非正式制度”呢？賴教授認(rèn)為也不是，理由是領(lǐng)導(dǎo)小組雖無正式法律依據(jù)，但具有政策依據(jù)，具有顯著的組織形式和活動(dòng)規(guī)律，其制度化程度大大超越通常的“非正式制度”。賴教授將這種制度現(xiàn)象嘗試性地命名為“亞正式制度”。這種突破法律形式化認(rèn)知與通常二分法的概念創(chuàng)新，是對中國政治之實(shí)踐理性的恰當(dāng)正名。很多國外的二分法都難以用于分析中國現(xiàn)象，故適當(dāng)拓展為三分法就成為必要。筆者在憲制轉(zhuǎn)型研究中也曾將政治時(shí)間三分，即非常政治、轉(zhuǎn)型政治與日常政治。這樣一種“同情理解”中國政治之實(shí)踐理性并予以必要的理論化的工作方法，是中國政治學(xué)和憲法學(xué)研究的共享技術(shù)。

歷史制度主義的選擇也很關(guān)鍵。作者在書中比較了三種制度主義：理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義和歷史制度主義。理性選擇制度主義聚焦制度選擇的理性效率，無法解釋那些低效率的制度選擇。社會學(xué)制度主義聚焦制度選擇的文化合法性，無法解釋那些純粹基于理性決斷的制度選擇。作者揚(yáng)棄上述制度主義方法，以歷史制度主義作為本項(xiàng)研究的基礎(chǔ)方法論，以歷史合理性為制度選擇的聚焦點(diǎn)。

小組政治的演化史

小組政治誕生于1950年代黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐探索過程之中，至今已成為我國黨政關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的主要方式之一。從制度起源上看，小組政治與1950年代黨的領(lǐng)導(dǎo)和官僚制國家這兩種政法路線的競爭博弈有關(guān)。隨著五四憲法的制定與中共八大的召開，新生的共和國逐步走上了常規(guī)政治道路，一個(gè)顯著的治理哲學(xué)問題出現(xiàn)了：國家治理到底是延續(xù)既往的黨的領(lǐng)導(dǎo)模式還是探索法理官僚制道路？這種治理路線分歧已然呈現(xiàn)于當(dāng)時(shí)的政治爭論與運(yùn)動(dòng)之中，反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)的“政治掛帥”與法理官僚制的“行政專業(yè)性”的對峙，二者根植于不同的政治哲學(xué)基礎(chǔ)與治理績效訴求。

根據(jù)作者的考察，小組政治的突破點(diǎn)是血吸蟲病防治議題。這一疾病危害人民群眾身體健康與生命，具有突出的政治性。當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部門以專業(yè)性為由壟斷防治工作，但效果不好。1955年底，毛澤東以此為由提議成立了防治九人小組，以上海市委書記柯慶施為組長。防治工作牽涉多部門、多省區(qū)資源與權(quán)力的協(xié)調(diào)，到底是領(lǐng)導(dǎo)小組還是衛(wèi)生部門承擔(dān)責(zé)任，在治理路線上關(guān)系重大。作者利用文獻(xiàn)資料尤其是江蘇檔案館的血防資料，大體還原了新中國建立以來的血防小組演化史，以之作為中國小組政治演化史的個(gè)案標(biāo)本。實(shí)際上，不僅僅是血防，治水亦成為1950年代中央實(shí)現(xiàn)集權(quán)、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)與制約行政權(quán)的重要理由和事項(xiàng)。防病、治水之類的超部門、超地域公共問題，提供了在國家法治轉(zhuǎn)型早期繼續(xù)保留甚至強(qiáng)化中央集權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治理由。嚴(yán)格而言，這是一種始自堯舜禹古典時(shí)代的治理智慧。

全書主體部分呈現(xiàn)了中國小組政治的演化史：面貌、類型、歸屬、結(jié)構(gòu)與過程。領(lǐng)導(dǎo)小組是一種上行下效的制度形式，而不僅僅是中央專屬，但二者功能畢竟不同，中央小組是集權(quán)與整合治理，地方小組主要是作為執(zhí)行機(jī)制存在。領(lǐng)導(dǎo)小組盡管是制衡法理官僚制的政治組織形式，但其具體運(yùn)作仍然復(fù)制了官僚制的某些理性特征。作者在本書第五章呈現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組的官僚制理性：會議、文件、分責(zé)與督查以及樹立典型。領(lǐng)導(dǎo)小組本身并非自足的一級組織，無法直接問責(zé)，但參與領(lǐng)導(dǎo)小組的各部門負(fù)責(zé)人卻可能因?yàn)椴环Q職而遭到殃及其本職的問責(zé)與處分。以此觀之，領(lǐng)導(dǎo)小組亦有著嚴(yán)密的組織與問責(zé)機(jī)制，在功能上可視為法理官僚制的延伸與修正，其導(dǎo)致的是“行政的政治化”，在保有政治決策靈活性的同時(shí)兼顧官僚制理性與行政可問責(zé)性。

問責(zé)難題與法治化

小組政治不是一種常規(guī)制度，而是常規(guī)制度的修正制度，而任何修正都可能矯枉過正。小組政治最大的問題是問責(zé)難題。盡管小組政治內(nèi)部存在著可與法理官僚制相鏈接的問責(zé)機(jī)制，但這樣一種問責(zé)具有偶然性和隨機(jī)性，很難成為一種法律可預(yù)測、民眾可參與、責(zé)任可到位的理性問責(zé)。由于小組政治依賴于組長的級別權(quán)威，其對資源與權(quán)力的再集中與再分配嚴(yán)格而言是無法問責(zé)的，即不可能尋找到組織法上的依據(jù)和程序來加以規(guī)制。從實(shí)踐政治角度而言，小組政治在中央和地方都演化出了名目繁多的小組體系，有些甚至具有了獨(dú)立行政編制，成為各級領(lǐng)導(dǎo)組建和收納自身利益與勢力的體制后院，又有些小組設(shè)立時(shí)的任務(wù)已經(jīng)完成但長期無法明確裁撤，造成機(jī)構(gòu)臃腫和職責(zé)疊床架屋。而且，同樣因?yàn)榉梢罁?jù)缺失，政策依據(jù)過于粗疏，小組運(yùn)作過程不夠透明，無法實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督。

作者對此顯然有所覺察，故在第六章提出了領(lǐng)導(dǎo)小組制度的過渡性與法治化問題。作者認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組制度是一種亞正式制度，是非正式制度朝向正式制度轉(zhuǎn)型的一種中間階段，其改革方向是以法律規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立、撤銷與運(yùn)作程序，實(shí)現(xiàn)與法理官僚制的更緊密對接，是為“脫亞入正”問題。從現(xiàn)代國家建構(gòu)與成長角度而言，普遍確立韋伯式的法理官僚制與法治權(quán)威是總體可欲的方向，因此作者的最終提議具有學(xué)術(shù)正確性。但既然領(lǐng)導(dǎo)小組誕生并維系于黨的領(lǐng)導(dǎo)理性化的需求，它就不可能安全轉(zhuǎn)化為一種法理官僚制，而必然與之保持一定強(qiáng)度的競爭性張力，以“行政的政治化”持久抗衡“政治的行政化”，避免中國的集權(quán)政治走向一種去政治化和中立化的行政政治或形式法治。作者的主要貢獻(xiàn)在于呈現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組制度的歷史合理性，同時(shí)亦正確地指出了其演化的終極方向，持論客觀公允。但是，領(lǐng)導(dǎo)小組本身所表征的新中國以來黨的領(lǐng)導(dǎo)與法理官僚制的政法路線博弈及其競爭性張力，無法在官僚制理性或法治理性內(nèi)部完全消解，而需要嚴(yán)格的憲法政治過程予以重構(gòu)設(shè)計(jì)。當(dāng)然，在結(jié)構(gòu)性重構(gòu)之前，以法治適度馴化和轉(zhuǎn)化小組政治的利害得失，充分發(fā)揮黨內(nèi)立法法與黨內(nèi)法規(guī)的切近而優(yōu)先的法治規(guī)制作用，使之日益接受和自覺適應(yīng)法治化的原理與技術(shù)，也是中國國家建構(gòu)的正當(dāng)合理路徑。

責(zé)任編輯：葛燦