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香港基本法的國家建構(gòu)之維

作者：田飛龍

來源：作者授權(quán)?儒家網(wǎng)?發(fā)布

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時間：孔子二五六六年歲次乙未八月廿八日己未

? ? ? ? ? ?耶穌2015年10月10日

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在新中國立法史上，香港基本法是一國兩制偉大構(gòu)想的第一個制度結(jié)晶，也是大膽開創(chuàng)一體多元治理憲制的首要法律創(chuàng)舉。香港基本法誕生于我國改革開放初期，是鄧小平一代領(lǐng)導(dǎo)人將解決臺灣統(tǒng)一問題的戰(zhàn)略框架運(yùn)用于香港問題的積極嘗試。

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我國近現(xiàn)代立憲史的真實主題在消極方面是救亡圖存，在積極方面則表現(xiàn)為現(xiàn)代國家建構(gòu)。如何在儒家文化傳統(tǒng)與西方傳統(tǒng)之間尋求國家建構(gòu)資源？如何分辨與改造西方內(nèi)部多元傳統(tǒng)為我所用？革命與改良如何匹配？中國自身的永久和平（清除軍閥割據(jù)與武力政治）與憲制構(gòu)造如何獲取結(jié)構(gòu)性方案？這些嚴(yán)峻的國家建構(gòu)問題一直困擾著尋求富強(qiáng)與文明的一代代政治與文化精英，甚至國共兩黨的核心爭端亦在于建國綱領(lǐng)與路線的對峙和分歧。兩岸關(guān)系之一中各表，花開兩朵，所綻放和深化的正是百年中國立憲史的未完成狀態(tài)?；趯v史和現(xiàn)實負(fù)責(zé)的政治態(tài)度，毛、周一代領(lǐng)導(dǎo)人已開始在非武力解決臺灣問題上發(fā)展出關(guān)于“一國兩制”的初步政策框架，但由于兩岸談判始終未能取得突破，該框架的具體法制形式無從談起。1980年代初，鄧小平將“一國兩制”框架成功運(yùn)用于解決香港問題并取得了香港基本法這樣的憲制性成就，其所展現(xiàn)的也絕非個別領(lǐng)導(dǎo)人的一時靈感，而是中共治國理政之政治智慧與實踐運(yùn)用的連續(xù)性。?

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制度創(chuàng)新與傳統(tǒng)治理

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香港基本法有大量的制度創(chuàng)新甚或?qū)嶒灒渲袑?yán)格主權(quán)權(quán)力的“下放”達(dá)到了前所未有的程度（如司法終審權(quán)），偏離了單一制國家的主權(quán)原理，也超越了一般聯(lián)邦制的分權(quán)極限，甚至突破了舊有的“宗主—殖民”二元憲制，筆者嘗試稱之為“非聯(lián)邦的二元憲制”。大英帝國當(dāng)年為有效管理和維系“宗主—殖民”的二元憲制費勁腦筋，長期糾纏困擾于英美關(guān)系、英愛關(guān)系、英蘇關(guān)系等憲制關(guān)系，在北美獨立、愛爾蘭獨立、北愛分離運(yùn)動、蘇格蘭獨立公投等分離事件刺激下，其帝國憲法秩序一步步經(jīng)由普通自治民主、高度自治的“自治領(lǐng)”而演變?yōu)椴痪哂袊?yán)格國家法內(nèi)涵亦并非一般聯(lián)邦制的的英聯(lián)邦體系，名存而實亡。20世紀(jì)的美國憲法學(xué)家麥基文教授在《美國革命的憲法觀》中非常精致地重構(gòu)了北美獨立革命的憲法爭議過程及其思想與歷史背景。19世紀(jì)的英國憲法學(xué)家戴雪更是在1885年出版《英憲精義》之后快速推出《英國議會反對愛爾蘭自治的理由》一書以反對時任自由派內(nèi)閣推動的賦予愛爾蘭以高度立法自治權(quán)的法案，認(rèn)為有害帝國憲法秩序與整體利益，戴雪對標(biāo)志著高度自治的“home?rule”保持著憲法學(xué)家的敏感、警惕與防范。1940年代初，我國政治學(xué)者樓邦彥教授為幫助時任國民政府領(lǐng)袖蔣介石先生統(tǒng)籌協(xié)調(diào)超國家的遠(yuǎn)東戰(zhàn)區(qū)事務(wù)，寫出《不列顛自治領(lǐng)》一書，其中多處揭示了當(dāng)時的“宗主國—自治領(lǐng)”二元憲制體系的實質(zhì)性衰落。筆者自2014年3月赴港大訪問研究開始，即對英帝國秩序下的“宗主—殖民”二元憲制的負(fù)面歷史經(jīng)驗很感興趣，翻譯出版了麥基文的專著并閱讀戴雪的原著，希望從中尋找對香港基本法整體理解的新穎資源。央港關(guān)系雖不具有殖民性質(zhì)，但也與“宗主—殖民”二元憲制分享著“非聯(lián)邦的二元憲制”的諸多制度特征，所建構(gòu)的也是高度非均衡的央地關(guān)系，共同面臨著憲法關(guān)系深度整合與認(rèn)同建構(gòu)的艱巨難題。?

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果然，香港基本法之制度進(jìn)程在為平穩(wěn)過渡及爭取人心創(chuàng)造政治條件的同時，也為回歸后的深度治港與兩制融合設(shè)定了嚴(yán)格的制度限制，恍如政治隔離帶，甚至在危機(jī)處理中不得不倒逼中央“合憲地”創(chuàng)制出新的治理權(quán)力與實施機(jī)制，比如2004年人大解釋實現(xiàn)了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展，而2014年的白皮書更是以“全面管治權(quán)”及17年回歸治理實踐為基礎(chǔ)重新確立中央權(quán)力的憲制邊界與內(nèi)涵。中央還擬議在占中之后制定《特首任命法》、《反港獨法》等以完善基本法秩序下的中央管治權(quán)制度細(xì)節(jié)。這是中央在治港權(quán)力清單上的一個“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的、具有一定的權(quán)力回收與再明確效果的憲制構(gòu)造行為，所要矯正的正是央港關(guān)系的憲制性失衡。鄧小平所謂的“五十年不變”與該種制度的實驗性質(zhì)相吻合。制度上的實驗主義與憲法周期意識深深銘刻于理性務(wù)實的鄧小平一代立法者的政治心智之中。一代人有一代人的使命，鄧深信一國兩制的深層次問題與矛盾可以通過后代人的智慧予以解決，就像他們那一代人創(chuàng)造性地解決香港回歸的制度設(shè)計難題一樣。對未來智慧的信心正是對中華民族“一體多元”之大一統(tǒng)憲制構(gòu)造能力的信心。

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中國在傳統(tǒng)上奉行“大一統(tǒng)”政治文化，以郡縣制的集權(quán)憲制構(gòu)造有能力的理性國家，其治理模式堪稱古代世界一極，“歷史終結(jié)論”作者福山亦頗稱道。但大一統(tǒng)憲制有著處理邊疆秩序的高度靈活性，并未將中心秩序模式剛性套用到邊疆治理之中。這是古典中華帝國的傳統(tǒng)治理智慧。一國兩制的深層淵源與此智慧有著隱秘關(guān)聯(lián)，從而也就有著尚不為人充分認(rèn)識和理解的憲制活力與治理力量。在主體秩序之外同時空存在多種治理秩序，這不是一般聯(lián)邦制的思維，因為后者在憲制設(shè)計上更加趨于平等和均勻。這種大一統(tǒng)憲制以對中心秩序的絕對自信和對邊緣秩序的高度尊重為辯證邏輯。當(dāng)然，這種區(qū)別對待、和諧共存關(guān)系在政治上之所以可能，是以“文明在中心”的文化事實以及中心秩序的絕對自信與力量為嚴(yán)格前提的。歷史地看，中國古代，每逢王朝盛世，則四方來朝，一體多元生動有序，而一旦中心動搖或?qū)嵙ο陆担瑒t邊緣分離傾向必然加劇，甚至出現(xiàn)邊緣顛覆中心的政治逆襲（比如蒙元和滿清）。因此，大一統(tǒng)憲制的穩(wěn)固維系，其首要條件即為中心秩序的文明優(yōu)越性及建構(gòu)整體命運(yùn)共同體和體系性榮譽(yù)的政治能力。???

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認(rèn)同危機(jī)依然嚴(yán)峻

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于此衡量，則一方面香港在文明意識上很難作為傳統(tǒng)體系之邊地，另一方面中央治港又確實存在諸多話語短板和制度能力赤字。香港基本法有著中華帝國邊疆治理和殖民地制度的雙重來源，我們固然可以借助對傳統(tǒng)的追溯來尋求治理智慧，但也要看到基本法秩序的西方屬性對中心主體秩序的競爭性與對抗性以及此輪文明沖突的攻守易形。因此，深度研究香港基本法的國家建構(gòu)之維，要同時超越傳統(tǒng)史觀和殖民史觀，洞悉其文明沖突與互動的復(fù)雜性及可對話性。在主權(quán)權(quán)威充分而實際權(quán)力與能力不足的條件下，香港基本法的一國兩制框架提供了央港關(guān)系和諧共生的制度空間，但是在中心秩序通過制度學(xué)習(xí)與模仿而日益現(xiàn)代化以及香港相對衰落的互動進(jìn)程中，既往的中央主權(quán)謙抑空間就必然會重新被填充。白皮書的“全面管治權(quán)”就是一種主權(quán)填充就位的宣言。香港的占中則是對這一宣言的嚴(yán)格政治抵制。反對派時而宣揚(yáng)基本法上的高度自治權(quán)，時而超出基本法秩序訴諸所謂國際標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)心中所憂慮者在于，當(dāng)一國兩制之演化不是朝著香港人所理解和期待的“民主化”及港方優(yōu)勢方向發(fā)展，而是朝著內(nèi)地體制與主權(quán)一方移動時，香港人的價值觀與生活方式如何維系？這是香港人的政治身份焦慮與深層精神憂傷。而此種共享性身份焦慮正是占中運(yùn)動之廣場力量高度爆發(fā)的深層原因。??

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香港基本法作為一國兩制模式的典型體現(xiàn)，經(jīng)歷了制定過程的繁復(fù)博弈與回歸后的實際政治考驗，在鞏固回歸政治成果、保持香港繁榮穩(wěn)定方面起到了基本的憲制作用，但在2014年的“占中運(yùn)動”沖擊之下，也暴露出了種種弊端與問題，尤其是對國家建構(gòu)層面的規(guī)劃與設(shè)計不足，整體影響了香港人對國家與民族的價值認(rèn)同和制度認(rèn)同。認(rèn)同的危機(jī)是一切央港沖突與危機(jī)的精神根源，從而刺激中央提出“基本法再教育”的命題。內(nèi)地基本法學(xué)者層面有人提出“基本法愛國主義”，但這種偏于薄弱的認(rèn)同建構(gòu)方案顯然不夠充分。白皮書的國家主義則太強(qiáng)，會過分壓抑香港基本法中的高度自治精神元素。香港本土精英守護(hù)的“香港價值觀”則更不可能補(bǔ)益于一國兩制下的國家建構(gòu)。香港基本法秩序下的國家認(rèn)同建構(gòu)，有著文明沖突的背景和意義。香港不是一個在傳統(tǒng)中華帝國秩序下的文明邊地，而是承載著西方殖民地文明的代理性單位，且是西方殖民體系中治理與發(fā)展相對成功和精英高度認(rèn)同宗主國的殖民領(lǐng)地。1997年實現(xiàn)的不過是政治主權(quán)的回歸，是客觀回歸，而國家建構(gòu)之認(rèn)同維度聚焦的是嚴(yán)格的心理回歸，是主觀回歸。只有主客觀統(tǒng)一協(xié)調(diào)，回歸才真正完成。這里纏繞著殖民史觀與回歸史觀、普通法自由主義與國家主義的多重精神對峙與法理競爭。

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我們理解，香港基本法創(chuàng)設(shè)的“一國兩制”模式是建構(gòu)“一體多元”治理體系的重大憲法創(chuàng)制，在“分”的意義上高度保障了地方多樣性和自治性，但在“合”的意義上則缺乏有意識且有效的制度設(shè)計與具體保障機(jī)制。香港青年存在嚴(yán)重的國民意識危機(jī)，香港回歸十八年來未能改造其過分西方化和本土化的教育體系，未能在最低限度意義上提供對中國歷史與政治的客觀認(rèn)知與認(rèn)同建構(gòu)。

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基本法研究未有竟時??

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基本法背景下的占中運(yùn)動及央港雙方各自互動策略至少暴露出如下與國家建構(gòu)深度相關(guān)的問題：（1）如何看待英國殖民香港的正負(fù)遺產(chǎn)，尤其是具有一定負(fù)面性的殖民史觀和激進(jìn)民主遺產(chǎn)？（2）如何認(rèn)知和檢討自回歸過渡期以來三十余年的香港“回歸史觀”建構(gòu)？如何在體制機(jī)制上予以有效彌補(bǔ)？（3）白皮書與8·31決定代表的國家主義邏輯是否構(gòu)成基本法模式下香港特區(qū)強(qiáng)化國家建構(gòu)的最優(yōu)選擇？有何負(fù)面影響？如何調(diào)整？（4）法治是香港社會第一核心價值，在反擊占中過程中起到基礎(chǔ)性作用，如何看待香港法治成就及其對內(nèi)地法治進(jìn)程的可能借鑒？如何看待法治對國家建構(gòu)的作用？（5）如何理解占中運(yùn)動一方面以公民抗命形式爭取體制內(nèi)普選，一方面宣揚(yáng)港獨論述和國際干預(yù)依賴癥？（6）公民抗命與國家建構(gòu)之間存在怎樣的關(guān)系？在內(nèi)地民主化過程中如何認(rèn)識和定位這一民主運(yùn)動傳統(tǒng)？（7）基本法根植于香港普通法自由主義傳統(tǒng)和西方權(quán)利文化，對義務(wù)規(guī)定極其薄弱，甚至條文中并無”公民”，只有“居民”，如何理解作為“中國公民”的香港居民的公民身份及其建構(gòu)路徑？（8）愛國愛港是一個統(tǒng)戰(zhàn)概念和政策用語，切中了香港基本法中的國家建構(gòu)軟肋，但遭到香港社會排斥，如何使這一概念更加具有公民內(nèi)涵和共和屬性？如何發(fā)展出愛國的生動實踐機(jī)制與擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)？（9）占中運(yùn)動同時造成了香港社會的過度政治化和兩極化，如何在后占中時代開展社會重建？（10）傳統(tǒng)文化及其社會實踐形式可否成為整合香港與內(nèi)地政治文化差異的可選路徑？（11）區(qū)域一體化與經(jīng)濟(jì)整合可否提升香港融入國家建構(gòu)進(jìn)程的程度和質(zhì)量？（12）在香港政改闖關(guān)失敗的背景下如何考慮重啟政改的法律與政治條件以及如何評估香港普選前景？

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我們深信，對上述問題的法政與文化層面的雙重研判，將有利于中央治港方略的積極調(diào)整，也有利于一國兩制與基本法之憲制活力的繼續(xù)釋放。同時，這些問題構(gòu)成“后占中”或“后政改”時期一國兩制與基本法研究的基本題域。

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只有充分認(rèn)識到香港基本法研究的國家建構(gòu)與憲制實驗意義，有關(guān)討論才能具有真正的國家法與憲法內(nèi)涵。6·18投票只是一次暫時性的政治挫折，不可能終結(jié)一國兩制與基本法探索國家建構(gòu)新路的偉大歷史進(jìn)程。中央一再重申香港之于內(nèi)地的“特殊作用”，這在經(jīng)濟(jì)改革初期與十八屆四中全會以來的新改革時期當(dāng)有不同的內(nèi)涵與側(cè)重。新香港治理乃至于國家治理現(xiàn)代化，都要借重于對香港基本法及其制度實驗空間、意義和經(jīng)驗的更虔誠敬意和更深刻學(xué)理探究。希望本文能為一國兩制與基本法在國家建構(gòu)上的“別開生面”貢獻(xiàn)建設(shè)性智識一二。對此，我懷有確信。???

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（原載香港《大公報》2015年10月10日，作者系北航高研院講師，法學(xué)博士，著有《香港政改觀察》）???

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?責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)