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人大改革應追求代議民主新常態(tài)

作者：田飛龍

來源：作者授權 儒家網 發(fā)布

           原載于《深圳特區(qū)報》2015年4月21日理論版

時間：孔子二五六六年歲次乙未年三月初五日己巳

           耶穌2015年4月23日

每年一度的兩會成為中國政治常態(tài)，全國人大每每成為中國乃至于世界政治觀察的焦點。作為憲法上的最高國家權力機關，全國人大有著極其尊崇的法律地位和極其龐大的國家權力，被塑造和期待為國家政治生活的規(guī)范中心。在依法治國的語境下，掌握最高國家立法權的全國人大更是成為維護國家憲法與法律權威、調整與完善中國特色社會主義法律體系的樞紐性機構。 

然而，法理權威與法律地位只是應然狀態(tài)，不等同于法治常態(tài)。從改革三十余年的法治狀況與權力運行態(tài)勢來看，國家權力呈現強烈的“行政主導”特征，行政權在重大政策制定、行政先行立法、稅制改革與社會管理方面享有廣泛而少受節(jié)制的權力，而立法權與司法權則偏處兩翼，或為“橡皮圖章”，或為“護航工具”。這一偏離憲制常態(tài)、結構失衡的法治狀況，固然在改革初期與“效率優(yōu)先、兼顧公平”的實用邏輯以及強調政策靈活性與管制理性的特殊階段需求有匹配之勢，但長期來看卻造成了中國憲法之下民主法治的遲緩失范，造成了立法的被動性與司法的弱勢。尤其立法一端，“橡皮圖章”之詬病長期尾隨，成為中國代議民主發(fā)展的結構性瓶頸。

如今，在十八屆三中全會“治理現代化”和四中全會“依法治國”的“規(guī)范治理”新常態(tài)下，人大制度改革有望徹底擺脫“橡皮圖章”之嫌，開啟中國代議民主的新常態(tài)。這一新常態(tài)從目前的改革態(tài)勢來看主要有如下層面：

首先，人大改革應側重頂層設計，聚焦依憲治國。根據憲法規(guī)定，全國人大及其常委會有著最為重要的護憲與釋憲職能。中國沒有采行西方司法中心主義的違憲審查制度，而是建立了“立法兼理釋法”的憲法實施制度，具體落實在憲法中關于憲法修改權、解釋權與監(jiān)督權的規(guī)定之中。2001年的《立法法》曾建立了法規(guī)違憲審查機制，2004年更是設置了全國人大常委會之下的法規(guī)審查備案室。然而，在行政主導與側重內部協商的憲法慣例之下，盡管時有公民提出審查建議，人大的釋憲與護憲職能卻無法獲得真正的制度化、程序化、個案化與常態(tài)化，無法以“身體力行”的個案審查實踐糾正違憲行為，保護基本權利，建構審查權威。具體改革路徑可循：第一，《立法法》修改以建構更具程序效力的法規(guī)違憲審查機制；第二，引入《憲法解釋程序法》， 建立統一權威的憲法解釋程序制度。這就需要建構出具有明確法律地位、運行程序、管轄規(guī)則和行為效力的憲法解釋具體機構及其制度安排，以實現全國人大常委會此項職權的具體化、機構化、規(guī)范化和制度化，從而整體提升司法裁判的準據體系與權威性，創(chuàng)造性解決“憲法司法化”的體制與程序難題。實際上，全國人大常委會在香港基本法實施中已多次行使解釋權，效果顯著，此次改革可將其經驗規(guī)范擴展至內地憲法實施過程，提升依憲治國規(guī)范水準。

其次，人大改革應側重自身日常能力建設，提升代表性與審議能力。代議民主的政治精髓在于兩端：一為代表性，即作為所在區(qū)域或行業(yè)的政治代表，將多元利益與意見帶入立法與決策過程；二為審議性，即代表在本質上并非選區(qū)或選民的“傳聲筒”，而是受委托集體議事以探求公共利益及其合理實現路徑的“公意”再現機制。人大制度既往在這兩方面均存在結構性欠缺：一方面，代表性失衡，農民代表、城市代表與解放軍代表比例不平等，代表權中的“特權”現象突出，盡管已有“平權”改革，但選舉過程及中央“落區(qū)”選舉等機制上尚存在巨大進取空間；另一方面，代表專職化及實際履職能力不足，無法匹配“審議性”的能力要求。具體改革措施仍需考慮：優(yōu)化代表選舉程序，強化公開性與競爭性；探索代表專職化的制度保障與績效評估機制；改革議事規(guī)則，加強辯論與議題公開競爭?！按蜩F還需自身硬”，只有加強人大系統的日常能力建設，才有可能與其憲法地位逐漸匹配，也才可能在與行政權、立法權的博弈中取得主動和優(yōu)勢。權力不只是寫在紙面上，更是實際政治過程、專家知識以及回應能力之綜合競爭的產物。在憲法范圍內“為權力而斗爭”，是人大的使命與責任所在，也是中國代議民主的希望所在。

再次，人大改革應突出公開性，與民意形成良性互動。在互聯網與權利本位時代，權力話語及其行使方式普遍遭遇“民意政治”，且唯有充分回應這一政治形態(tài)的制度才具有不斷更新的合法性資源。因此，新常態(tài)的人大民主應聚焦公開性和民意互動。近些年，人大系統在立法公開和預算民主化方面有一定進展，但尚顯不足。未來的改革路徑可循：第一，建立更為規(guī)范與公開的立法草案公眾參與制度及其反饋機制，以“代表”和“民意”的雙重驅動系統阻遏行政部門的利益尋租和利益集團的俘獲企圖；第二，推進公共財政改革和預算民主化，這可以在各級政府施政中展開，引入參與式預算改革，抑制行政主導預算和閉門預算。

最后，人大改革應繼續(xù)完善中國特色社會主義法律體系，重點在于積極回應國家治理領域的重大立法需求，比如官員財產申報與公開法、行政程序法、信息自由法等。

（原載《深圳特區(qū)報》2015年4月21日理論版，發(fā)表時標題改為“創(chuàng)造性解決憲法司法化的體制”，作者系北航高研院講師，北京市人民政府行政復議委員會專家委員）

責任編輯：葛燦燦