【汪江連】香港特區(qū)功能界別選舉制度的價值功能分析
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香港特區(qū)功能界別選舉制度的價值功能分析
作者：汪江連（中國計量學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)博士）
來源：《原道》第27輯，東方出版社，2016年3月出版
時間：孔子二五六七年歲次丙申三月廿三日辛巳
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內(nèi)容提要：功能界別選舉方式是香港特區(qū)所特有的選舉模式，它具有獨特的民主價值和政制功用。它實為多數(shù)民主的一種矯正機制，以法團主義為其政治哲學(xué)基礎(chǔ)，符合現(xiàn)代多元主義、社群主義發(fā)展的趨勢，在香港特區(qū)有效運行多年后、經(jīng)改良后的功能界別選舉制度可以實現(xiàn)多元的共識民主、各種團體或界別的均衡參與，它與直選代議制相結(jié)合，借以保障香港特區(qū)政制機制的有效運行。與此同時，該選舉制度對香港特區(qū)的“行政主導(dǎo)制”有切實的保障力，即便是在未來“雙普選”時代到來之時，作為香港《基本法》規(guī)范體系中的法構(gòu)造，它依然有其存在的一定程度的合理性、正當(dāng)性和有效性，在可見的一定歷史時期內(nèi)也將因其依然維系著香港特區(qū)的獨特政制架構(gòu)之運行，而不能輕言廢止。
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關(guān)鍵詞：香港特區(qū)功能界別選舉共識民主均衡參與行政主導(dǎo)
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作為一種間接選舉模式，香港特區(qū)的功能界別選舉擔(dān)負(fù)著獨特的價值與功能。所謂功能界別選舉，其核心關(guān)鍵詞就是“功能”，是故，探討該選舉方式的功能就變得尤為緊要。而功能界別選舉的功能，也就是它的意義、價值或者作用，它在香港地區(qū)的政治體制中扮演的角色。該選舉模式，從香港1985年進(jìn)行代議制改革那時起，學(xué)界對其看法就迥異不同、各執(zhí)一極、殊難統(tǒng)合。
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大多數(shù)學(xué)者認(rèn)定它是非民主的選舉方式，是精英政治，是國家主義的，是陳詞濫調(diào)，是已然“死亡”的代議制模式，不值得學(xué)界再費筆墨，也不值得實踐再行采用；也有不少學(xué)者持有異議，他們認(rèn)為，功能界別選舉制度有著直接選舉所沒有的功能，它起碼可以對多數(shù)暴政有一定防范作用，它體現(xiàn)均衡參與，它是現(xiàn)代民主發(fā)展到一種極致的“糾錯機制”。[1]總之，正反兩派誰也說服不了誰。即便在香港地區(qū)，回歸前后對功能界別的爭議，也未有一刻停歇，尤其是2017/2020年香港行政長官和立法會是否引入普選的政改爭論中，該選舉模式何去何從，理論和實務(wù)界紛爭不止、莫衷一是，其要旨在于要從根本上闡明它的價值功能，才能從深層次上為其去留提供有說服力的“硬解釋”。筆者試圖從如下三個方面對此問題展開論述，意圖為解決上述困局提供鏡鑒。
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一、從大眾／多數(shù)民主到共識民主：雙重合法性的民意基礎(chǔ)
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（一）香港引入功能界別選舉制度的目的
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功能界別選舉制度，毫無疑問是香港的一種特殊的甚至獨有的制度安排，它明顯帶有“精心設(shè)計”的痕跡。在香港政治地位未確定前的港英占領(lǐng)時期（19世紀(jì)40年代到20世紀(jì)70年代），港英實行“專制政體”，對民意的吸納方式就是通過委任制這種非民主、非選舉的“行政吸納政治”的方式讓香港當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ母鹘缑饕员蛔稍冋叩纳矸輰ο愀鄣墓苤伟l(fā)揮一定作用，后期的立法行政兩局出現(xiàn)若干非官守議員即是。[2]這種模式即使有民主的因子、也是淺表層的。
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隨著中英談判、聯(lián)合聲明的簽訂，香港回歸中國底定，港英當(dāng)局開始考慮代議制之可能性，并借助民主化的方式“光榮撤退”，一則為保護(hù)英國在香港的利益，再則也為了在香港回歸后發(fā)揮影響力，甚至也有為香港回歸制造麻煩、為未來香港管治設(shè)置機關(guān)，為21世紀(jì)英國重返香港做一定的鋪墊，港英當(dāng)局迅速變幻管治的思路和方式。[3]功能界別選舉是在這樣的大背景下被引入到香港的。引入該選舉模式的目的是替代委任制，好讓一度為港英治理香港做出貢獻(xiàn)的地區(qū)精英以及各類社會人士在未來的政治體制中占有一席之地，利益得到保障。說到底，港英當(dāng)局認(rèn)為，財經(jīng)界和專業(yè)界的精英對維系香港的前途的信心和繁榮，關(guān)系重大，故而要對他們的代表權(quán)給予特殊保障。
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具體做法是引入功能界別議席，讓他們的代表能夠進(jìn)入到立法局和行政局中，發(fā)揮政治影響力。與委任制有所不同的是，這些界別的代表是通過選舉方式產(chǎn)生的，或者主要通過選舉方式產(chǎn)生的。所以，功能界別模式是選舉模式的一種，應(yīng)該是沒有爭議的。港英當(dāng)局在剛剛引入該模式的時候，將功能進(jìn)行組別劃分，一類是與經(jīng)濟和社會有關(guān)的選民組別，另外一類是由專業(yè)人士組成的界別；前者由主要組織、社團和機構(gòu)為基礎(chǔ)，這些組織的成員自動成為組別選民，選舉或者內(nèi)部協(xié)商產(chǎn)生議席；后者以有關(guān)職業(yè)的專業(yè)團體和機構(gòu)的成員為基礎(chǔ)組成組別選民，一般采用一人一票選舉的方式產(chǎn)生代表。
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從這個角度看，所謂功能界別選舉的模式，其本身是間接選舉方式無疑，而各界別的議席產(chǎn)生方式則五花八門，有的是直接選舉、有的是間接選舉、有的是協(xié)商推舉，甚至還有指定產(chǎn)生議席的方式。所以，要分析功能界別選舉方式，一則要從整體性的角度分析，再則還要分析各界別內(nèi)部的議席產(chǎn)生方式。由于這所有的議席產(chǎn)生方式中，包括了民主選舉的方式，所以，功能界別選舉屬于一種民主選舉的方式。然而，卻易于被批評為“小圈子選舉”“精英選舉”，是與地域直接選舉相對應(yīng)的、甚至相對立的選舉方式，這種選舉方式每每被認(rèn)為與現(xiàn)代民主選舉的核心觀念是沖突的，此種批評是有一定道理的。
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（二）民主派對功能界別選舉的非民主之批評
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批評者認(rèn)為，現(xiàn)代民主選舉的理念主要是平等選舉權(quán)，即民主選舉要直接、普及、公開、平等、秘密投票等。其中，選舉權(quán)平等是地區(qū)直選對功能選舉批評最多的，認(rèn)為它是服務(wù)于特權(quán)階層的選舉，普通選民在投票、提名或當(dāng)選議員或政府官員時，不能享有同等的機會、無法表達(dá)同等的意愿。[4]這種不平等表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，功能界別選舉無法覆蓋更多的選民。第二，功能界別選民的每票票值高出分區(qū)直選選民的好多倍。第三，功能界別內(nèi)的各個組別選民的代表權(quán)也未盡相同，通常團體界別代表權(quán)遠(yuǎn)高于個人界別的選民。第四，團體或者公司投票的界別，存在“一人控制多公司、一人擁有多個選舉權(quán)”現(xiàn)象。[5]
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上述批評歸結(jié)到一點，就是認(rèn)為功能界別選舉不符合現(xiàn)代民主選舉的基本要義，簡單說就是選舉要普及而平等，這一原則已經(jīng)被納入到《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約（ICCPR）》（簡稱《公約》）之中，置于第25條，該條也被用于解釋“普選”的核心要義。即便有人主張以經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、社會功能或選民職業(yè)作為代表的基礎(chǔ)，它是另類民主，卻鮮有國家采用此一選舉模式，主因是功能界別劃分選民涉及到各行各業(yè)的變化，實難做到公平選舉，從理念到操作皆不可行、故多數(shù)國家棄而不用。結(jié)合香港的實際情況，涉及到普選與國際公約關(guān)系的研究、普選與人權(quán)法案的研究，包括功能界別與普選、與國際公約、與人權(quán)法案的研究，成果較為豐沛、觀點千差萬別，筆者將另文探討。[6]此處擬主要解決的問題是：功能界別選舉模式與民主的關(guān)系。[7]
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（三）香港特區(qū)功能界別選舉制度與共識民主
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在研究香港功能界別選舉的民主性問題上，有兩種進(jìn)路：一種是尋找該選舉模式與地區(qū)直選的共同性，試圖證明它與現(xiàn)代經(jīng)典民主的理論和觀念是一致的；另外一種進(jìn)路則認(rèn)為，功能選舉作為一種以法團主義為理論基礎(chǔ)的職業(yè)代表制，有其獨特的地位和價值，它甚至是現(xiàn)代民主弊端的矯正機制，有著直接選舉、分區(qū)直選甚至普選無法替代的作用。上述進(jìn)路歸結(jié)起來可以用一種理論進(jìn)路來解釋，那就是與已經(jīng)形成普遍影響力的現(xiàn)代代議制民主理論不同，功能界別選舉是“另一種”民主理論的制度呈現(xiàn)，該理論就是共識民主理論。
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1．大眾民主與香港功能界別選舉制度
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現(xiàn)代代議制民主的經(jīng)典理論可以歸結(jié)為大眾民主理論。所謂大眾民主，說到底是一種全民民主、也就是多數(shù)民主。這種民主的核心要義就是“少數(shù)服從多數(shù)”，表現(xiàn)在選舉上就是讓盡量多的個體公民沒有差別的擁有選舉權(quán)，選舉出一個國家或地區(qū)的代議機關(guān)，甚至最高行政領(lǐng)導(dǎo)人。多數(shù)民主的核心要義就是在人民主權(quán)理論指導(dǎo)下，多數(shù)人的意愿代表著多數(shù)人的利益，代議機關(guān)只有由多數(shù)人組成，才是正義的。通常，實現(xiàn)“多數(shù)決”的最佳方式公認(rèn)為地域直接選舉這種模式。英國的威斯敏斯特模式是典型的多數(shù)民主模式，學(xué)者利普哈特還對該模式進(jìn)行了全面的分析。[8]大眾民主的實踐是隨著選舉權(quán)的逐步擴大和逐步公平而實現(xiàn)的，比如歷史上，婦女、黑人，甚至不能繳納一定稅費的成年男性，是沒有選舉權(quán)的。當(dāng)前，西方典型國家雖然對選舉權(quán)也有所限制，但這種限制往往基于一種客觀的合理性之理由，且一視同仁。多數(shù)民主意味著多數(shù)人統(tǒng)治、少數(shù)人通常只能當(dāng)反對派。這樣面臨著一個問題，少數(shù)派如何在代議機關(guān)里有自己的代表權(quán)，于是，有人批評該模式是不民主的。此外，更為關(guān)鍵的是對于一個實行地域直選的國家或地區(qū)，其競選文化要較為成熟，其政黨政治就應(yīng)該較為完善，民主化的進(jìn)程與政黨政治的進(jìn)程應(yīng)該是同步的，否則，選民由于缺乏一個多元化政治力量的引導(dǎo)、整合與“教化”，也許會陷入選舉的非民主化、非法治化的“廣場民主”或“大民主”之暴力陷阱。從而，最終導(dǎo)致多數(shù)民主淪為多數(shù)專政。
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2．功能界別選舉與共識民主
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在對多數(shù)民主批判的基礎(chǔ)上，共識民主理論應(yīng)運而生。共識民主是由利普哈特經(jīng)由結(jié)盟民主而提出，其核心觀點是對多數(shù)的統(tǒng)治進(jìn)行一個修正，即在人民主權(quán)原理下，各個人偏好有所不同時，應(yīng)該由“盡可能多的人”來決策。與多數(shù)民主相同的是，他認(rèn)為多數(shù)人的統(tǒng)治優(yōu)于少數(shù)人的統(tǒng)治；但共識民主追求的是將多數(shù)的規(guī)模最大化、實質(zhì)化，而非狹隘的“多數(shù)”人。在共識民主下，權(quán)力是由各種不同的群體共同分享的，各種規(guī)則的制定、各類機構(gòu)的設(shè)置是為了使不同群體的人民能夠更加廣泛地參與政府，并就政府推行的政策達(dá)成普遍的一致，而不是像多數(shù)民主模式那樣只追求多數(shù)甚至是微弱多數(shù)來決定政府的政策。這種模式在異質(zhì)性的社會可以適用，在同質(zhì)化高的社會也一樣可以適用。共識民主強調(diào)妥協(xié)、包容、商談，盡量多一些協(xié)商，任何決策要實現(xiàn)最大化的一致。[9]利普哈特認(rèn)為，瑞士、比利時和歐盟不同程度上實現(xiàn)了共識民主的理念。
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共識民主理論用以解釋香港特區(qū)在引入代議制以后的民主制度安排，尤其是香港回歸后的政治體制是頗為有說服力的。香港在回歸前、引入代議制之前，其政治模式可以說是一種開明專制主義，在無需尋求香港人合法性認(rèn)同的前提下，港英當(dāng)局采取委任咨詢制的方式吸納香港的精英力量、固化其決策和行政的民意基礎(chǔ)，這就是共識政治，它與對抗政治有所不同，強調(diào)盡可能的協(xié)商、“意見一致”。[10]在政治“無求于民間”的殖民化時期，港英當(dāng)局主要是通過吸納社會上的精英分子、挑選出“合作者”，借以便利于其治理統(tǒng)治，也便利于提供公共服務(wù)。當(dāng)時，普通的香港人保持一定程度上的政治冷感，他們未必認(rèn)同港英統(tǒng)治的合法性，但是，對其統(tǒng)治的效率和公平性，尤其是社會服務(wù)性卻有一定程度的訴求。這一方面因為他們無可奈何的政治命運，另外一方面也因為在上世紀(jì)七十年代之前作為一個“移民城市”和逃亡者的棲息地，早期港人所追求的也無法是一份安穩(wěn)的生活、家庭和工作，民主是一種奢侈品。港人基于政治冷漠的容忍政治，恰恰有利于政府更加開明，當(dāng)然也有利于精英政治的發(fā)展。[11]
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然而，當(dāng)香港進(jìn)入到回歸過渡期時，共識政治也開始進(jìn)入到新的階段。英國有計劃撤退時，一方面要培育香港人的民主價值觀念，另外一方面要引入“有求于民間”的代議制，這自然會涉及到民主價值共識和“游戲規(guī)則”共識。早期香港人和港英當(dāng)局在政治認(rèn)同上的“互為不存在”（唐君毅語）隨著上世紀(jì)60-70年代的“反殖民”運動有所動搖，港人的政治冷感略有改變，港英吸納民間的民意精英步伐有所加快，在區(qū)議會、立法會和行政會有了間接代表民意的力量。1984年的代議制改革，1985年的立法會民選議席之引入，成為香港邁向民主化的轉(zhuǎn)折點。這樣，港英當(dāng)局就面臨多重困境，一方面要維系過渡期的統(tǒng)治，民主化進(jìn)程不可太快；另一方面想保持回歸后的潛在影響力，借以維護(hù)英國在香港的既得利益，于是希望讓民主的幼芽能夠長成大樹、有獨立“對抗”中方的話語權(quán)。
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功能界別選舉模式就是在這種背景下被引入的。它一方面成為委托咨詢制的替代品，另一方面又能保障與港英合作良好的精英在立法行政兩局有足夠話語權(quán)，甚至制衡分區(qū)直選議員可能對港督工作的掣肘。港英當(dāng)局也知道，該模式是一種過渡性的工具性安排，他們的終極目標(biāo)依然是：“逐步建立一種政制，使其權(quán)力穩(wěn)固地立根于香港，有充分權(quán)威代表港人的意見，同時更能直接向港人負(fù)責(zé)。”[12]港英當(dāng)局之所以在香港回歸底定的這個關(guān)口，忽然開始對政權(quán)的合法性、認(rèn)受性問題重視起來，蓋因為其目的之功能性。其實，作為一個殖民地香港的宗主國，它根本沒有興趣發(fā)展香港的民主，建立法治主要是為了便利于治理和統(tǒng)治，一個有序的法治的香港符合英國的國際戰(zhàn)略，而一個民主的香港則符合回歸后英國的政治需要。民主不是英國人的目的，英國人的目的是維護(hù)他們在香港的利益、在華的利益和維系在亞洲的國際影響力。功能界別選舉模式也僅僅是英國在香港搞代議制改革的過渡性安排，進(jìn)入后過渡期后，彭定康之“政改方案”就對功能界別選舉方式進(jìn)行了“外科手術(shù)式”的根本改革。循序漸進(jìn)的推進(jìn)香港的直接選舉、普選民主才是港英撤退前的核心目標(biāo)。
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香港過渡期的共識政治是不穩(wěn)定的，它時刻處于流變之中，其選舉也基本上向大眾民主的方向邁進(jìn)，“結(jié)果的不確定性”之西方民主的核心特征在香港的選舉中日趨明顯。這不符合中方的預(yù)期、也不符合中英聯(lián)合聲明的原則。過速的民主化可能大大影響到香港《基本法》的制定，最終會導(dǎo)致港人產(chǎn)生一種錯覺，回歸后的香港在民主的政制安排上是一種與港英時期相比的倒退。[13]于是，必須以某個民主化的節(jié)點為立法的基礎(chǔ)，然后從制度上規(guī)制和謀劃香港的民主化進(jìn)程，從而逆推出后過渡期內(nèi)香港的民主改革之實踐的步伐，并取得港英當(dāng)局的配合。唯有如此，才能保障“一國兩制”的實踐，也才能保障回歸后的香港“明天會更好”，這個歷史的節(jié)點就是1990年香港《基本法》的制定。
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1989年春夏之交前的中方、英方和港英當(dāng)局合作較為密切。隨著英國對中國的戰(zhàn)略誤判，變局驟起肘腋。然而，香港立法會1988年的選舉已經(jīng)結(jié)束，香港《基本法》的起草工作也接近尾聲，在這兩個前提下，1990年的《基本法》算是從制度上把功能界別選舉方式固定了下來。1990年后的香港，1997年后的香港，在政制發(fā)展上完全是在不同的道路上前行的兩架馬車。過渡期內(nèi)，功能界別選舉制度的實踐變遷如此迅速，以至于其共識政治的意蘊基本消解；其核心的承載就是那個還未生效的紙上的《基本法》；回歸后的香港，幾乎是從1991年的香港立法會出發(fā)實踐其政制的展開，這其中的五六年香港在選舉制度上的實踐被冰封斬斷，然后融化到近十幾年的香港政制改革進(jìn)程之中。我們甚至可以這樣說，香港的民主化進(jìn)程，港英當(dāng)局從1992-1997年走的是一種“大躍進(jìn)”版，1997后的香港特區(qū)則有計劃的拉長了香港民主化的進(jìn)程，或許兩者并非道路之爭、而是速度之爭，撇開國家主權(quán)利益的考量，中英對香港的管治分歧，尤其是選舉制度的改革上，可能“循序漸進(jìn)”理解的不同才是核心分歧之一吧。
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當(dāng)然，盡管當(dāng)初港英在代議制改革時秉持的是共識民主的理念，與中方所持理念基本相同。但在民主化道路的選擇上，尤其是民主化進(jìn)程的速度、方法、路徑和機制選擇上，中英有很大不同，其不同皆因立場、目標(biāo)、理念和價值不同所致。站在中方的立場上，香港的民主化顯然不是第一目標(biāo)、或主要目標(biāo)，它服務(wù)于更高的目標(biāo)。香港的民主化既是目的、也是工具，甚至工具性的色彩更濃一些。作為一個工具，政治體制及其發(fā)展的功能是要確保“一國兩制”方針的落實和其戰(zhàn)略構(gòu)想的實現(xiàn)。也就是說，香港的民主化只能配合和促進(jìn)“一國兩制”下香港各方面包括政治、社會、民生各領(lǐng)域的發(fā)展，有利于一個國家內(nèi)香港與內(nèi)地的融洽相處，特別是要有助于建立良好的中央與特區(qū)的關(guān)系。此外，這種民主化的政制安排還要為實現(xiàn)如下目標(biāo)服務(wù)，如維護(hù)良好的中央與地方的關(guān)系、保持香港的繁榮和穩(wěn)定，維持或強化香港在國家社會主義建設(shè)中的貢獻(xiàn)，防止香港成為顛覆內(nèi)地政府和社會主義體制的基地等等。[14]在這些價值目標(biāo)指引下，香港特區(qū)的民主發(fā)展自然被設(shè)置了前提性要求，何種選舉模式能更好的實現(xiàn)上述目標(biāo)，又符合“一國兩制”的承諾，能被香港人基本接受，就選擇何種模式。民主是一種比較性的感覺，與委任制相比，選舉團的選舉更加民主；與選舉團選舉相比，功能界別選舉更加民主；與功能界別選舉相比，地域分區(qū)直選更加民主。港英時期的功能界別選舉方式能較好的實現(xiàn)上述目標(biāo)，或與香港的政制發(fā)展階段和未來趨勢較為契合，作為一種過渡性的安排，自然在《基本法》中被深深植入了。
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3．香港特區(qū)功能界別選舉與精英政治的共識
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功能界別選舉模式的引入，從根本上說是精英政治的共識。立法會直選議員的制度設(shè)定是一種對“普適性”民主選舉制度的認(rèn)同，而功能界別選舉模式的保留則委實體現(xiàn)著香港中上層階層的“精英式”價值觀念。一方面，他們不靠基層選舉進(jìn)入代議機關(guān)，他們也缺乏搞街頭政治的動力；另一方面，他們也希望在未來的政治架構(gòu)中保留既定的影響力。作為一種交換，他們選擇對中央、對特區(qū)政府的合作態(tài)度，與此同時，我們也要注意一個傾向，無論商界精英還是專業(yè)界精英，他們往往作為既得利益集團的成員，具有政治上的保守性；他們也多會基于一種自己界別利益的原因而選擇與政府合作。加上中央基于如下兩個判斷選擇了與香港的精英合作，而非在香港借助于基層、草根的力量來推行其制度和主義，這才導(dǎo)致了香港精英與中央當(dāng)政者的合流。
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中央認(rèn)為，資本主義制度的一個典型特征就是保護(hù)資本家的利益，換句話說，資本主義的制度設(shè)計應(yīng)該以服務(wù)于資本家為主，其民主也應(yīng)該是精英民主，故而越是強調(diào)“一國兩制”、港人治港、高度自治，就越是要做有利于資本家的制度安排，越不能把所謂社會主義那一套理念和制度放諸香港。有鑒于此，諸如人民民主、基層民主等在香港不能搞得太活躍，甚至連中共也不應(yīng)該在香港活動。
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此外，更為核心的一個判斷是，香港的繁榮穩(wěn)定靠對資本主義工商界者的保障上，香港的實際情況是只有保護(hù)好資本家的利益、才能保持香港的繁榮穩(wěn)定。中央認(rèn)為，一個穩(wěn)定的、繁榮的、商業(yè)化的香港比一個民主化的香港更重要，為了警惕香港出現(xiàn)所謂民粹主義、福利主義，為了維護(hù)香港的自由港地位、所謂低稅率優(yōu)勢，必須給資本家有特殊的民主化政制安排，從而讓他們在立法機關(guān)和行政機關(guān)中有足夠的發(fā)言權(quán)和政治影響力，而既是民主制度又是精英機制的功能界別選舉方式恰恰能擔(dān)當(dāng)前述的任務(wù)，具有精英民主政治、共識政治的功能，所以，成為中方認(rèn)為能多方共贏的首選。功能界別選舉方式直接體現(xiàn)了共識民主的“權(quán)力由不同群體分享”的理念。依據(jù)學(xué)者高爾的觀點，社會不僅是單一的個體普遍意志構(gòu)成的，還有組織的意志，每個組織都有其專屬功能、皆應(yīng)有專有代表，這是一種多元主義的民主觀。拉斯基則認(rèn)為，現(xiàn)代社會人民的意見受工作環(huán)境影響多于居住環(huán)境影響，功能／職業(yè)代表制可作為選擇代表基礎(chǔ)之一。[15]高漢與羅渣士提出會社民主（Associational Democracy）這一概念，即以工業(yè)或行業(yè)組織為基礎(chǔ)，將其納入決策之中，惟其必須經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生，它可使政治上的少數(shù)派、社會上不同壓力集團和行業(yè)團體意見得以反映。[16]上述主張的共同之處在于認(rèn)為，民主社會應(yīng)由多元的群體組成，通過吸納社會上各種團體代表的多元利益和聲音，會有效反映多元社會的民意。[17]
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當(dāng)然，我們應(yīng)當(dāng)明確，功能界別選舉方式要和地域直接選舉方式結(jié)合才能體現(xiàn)多元主義的共識民主理論。共識民主有多數(shù)民主之維度，這在香港特區(qū)體現(xiàn)為分區(qū)直接選舉的立法會議員制度；在未來特首普選時，則體現(xiàn)為“一人一票”普選特首的政制安排上。共識民主也有矯正多數(shù)民主弊害之維度，這在香港特區(qū)體現(xiàn)為回歸前的委任制、選舉團選舉機制，以及延續(xù)到回歸后一直持續(xù)存在的功能界別選舉制度。當(dāng)然，在行政長官選舉上，則體現(xiàn)為通過選舉委員會選舉這種方式，以及在普選時通過提名委員會的提名機制來實現(xiàn)。香港特區(qū)的立法會和未來普選的行政長官，借由功能界別選舉方式，不僅獲得了個體的單一選民的認(rèn)受，還要獲得香港各個團體／組織／機構(gòu)／法團／界別等群體的認(rèn)受，這就是筆者所理解的雙重合法性。[18]立法會實際上有兩類議員組成，一類是分區(qū)直選議員，他們以無差別的“多數(shù)決”體現(xiàn)合法性；另一類是功能界別議員，他們以界別／組別等有一定非人數(shù)考量因素的多元“法團／群體代表性”體現(xiàn)合法性。從這個角度說，香港特區(qū)的功能界別選舉機制恰恰是“一國兩制”這一特殊構(gòu)想在現(xiàn)代民主社會實踐的一個新形式，雖然它會體現(xiàn)某種漸進(jìn)性，甚至為實現(xiàn)政治構(gòu)想的策略性，但它也許會發(fā)展出一種有效的政治模式，這種政治模式在香港尤為重要，其核心就是均衡參與的政治哲學(xué)。
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二、從平等參與到均衡參與：多元統(tǒng)合性的政治哲學(xué)
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（一）功能界別選舉制度與均衡參與
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毋庸置疑，功能界別制度的設(shè)立并非主要從民主角度而言，在《基本法》起草時不少香港委員甚至認(rèn)為，在轉(zhuǎn)變時期穩(wěn)定比民主更重要，該模式能夠發(fā)揮“穩(wěn)定的作用”。[19]穩(wěn)定既包括要有效保護(hù)商業(yè)精英的利益和統(tǒng)治地位，又要讓香港的中產(chǎn)階層和普羅大眾看到制度有民主的外觀，這種制度設(shè)計要有利于社會上各個階層都能均衡參與。觀察歷屆的政改咨詢，我們都能發(fā)現(xiàn)此一理念之體現(xiàn)，如2017年政改咨詢，港府就提出香港特別行政區(qū)政治體制設(shè)計在符合“一國兩制”精神和《基本法》規(guī)定基礎(chǔ)上要堅持的四項主要原則，包括兼顧社會各階層利益、有利于資本主義經(jīng)濟的發(fā)展、符合循序漸進(jìn)的原則及適合香港實際情況。
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“兼顧社會各階層利益”就是香港特區(qū)選擇功能界別選舉制度的主要動因之一，當(dāng)然，之所以要兼顧各階層利益，更為核心的考量就是為了香港的繁榮穩(wěn)定、為了有利于資本主義經(jīng)濟的發(fā)展。功能界別選舉方式在進(jìn)入《基本法》視野中的最初考量點，不是為了民主政治，而是為了經(jīng)濟發(fā)展、為了香港的穩(wěn)定繁榮。在此前提下，如果要對功能界別選舉方式進(jìn)行改革，那就要進(jìn)一步符合循序漸進(jìn)的原則，同時適應(yīng)香港的實際情況?？梢赃@么說，當(dāng)初在引入或者保留港英時期的功能界別制度時，中方從政治經(jīng)濟考量多于從民主人權(quán)之考量。這不能不說是一個論證切入點的缺憾。筆者認(rèn)為，即便從民主政治角度看，此一選舉模式也有值得研究之處，在香港回歸后的一定歷史時期內(nèi)具有一定程度的合理性和正當(dāng)性。
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功能界別選舉的政治哲學(xué)，一言以蔽之，就是揚棄了平等參與、保障了均衡參與。有人認(rèn)為，功能界別選舉是在不民主的情況下給人以民主的假象，其實質(zhì)就是把狹義的利益集團代言人選入立法會，實現(xiàn)與地區(qū)直選的衡平。之所以要以功能界別議員衡平地區(qū)直選議員，皆因中央擔(dān)心直選出“反對中國”的議員。[20]此一觀點有一定道理，但卻未必直指功能界別選舉模式存在之根本原因。一方面，從“一國”角度，中央需要通過政治體制的設(shè)立避免香港成為對抗中國的地方，否則所謂的主權(quán)統(tǒng)一也將受到影響；另一方面，中央也的確從“兩制”角度考量到香港必須保持穩(wěn)定繁榮，否則“一國兩制”的理論構(gòu)想也無法成功實踐，未來解決臺灣問題也會增加更多困難，香港特區(qū)的高度自治要成為針對澳門、臺灣問題的“樣板”，這兩點北京方面從來都是直言不諱，尤其是在鄧小平時期，其表達(dá)也較為直接、明確。[21]所以，一切政制的設(shè)計和政改的步伐都要圍繞著上述兩個終極價值展開，表述為《基本法》的語言就是：“為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定”，并“考慮到香港的歷史和現(xiàn)實情況”，故而用“一國兩制”來解決香港問題，功能界別制度必須首先放在這樣的大框架下思考。
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分區(qū)直選議員或地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)人，體現(xiàn)的是平等參與的政治哲學(xué)，就是所謂的“一人一票、同票同價”的普選原則。公民對政治的參與通常從兩個層面來展開，一個是選舉代議機關(guān)或者行政首長；另一個是通過各種途徑參與公共事務(wù)，或曰公民監(jiān)督權(quán)。政治參與沿著一個脈絡(luò)在逐步演進(jìn)，從非均衡不平等的政治參與到平等而非均衡的政治參與、再到以平等為基礎(chǔ)的均衡的政治參與，在后工業(yè)的信息化時代，均衡參與是平等參與的高階階段。均衡參與認(rèn)可地域性代表與組織化代表的混合代表機制，既保障個體的單細(xì)胞之私人基本權(quán)利，也保護(hù)團體的組織化之群團基本權(quán)利，這與流行于發(fā)展中國家的三代人權(quán)觀念有一定的關(guān)聯(lián)。[22]進(jìn)而言之，每個單一的個體都置于各種類型的共同體之中，這立基于兩種關(guān)于正義的政治哲學(xué)理論，即自由主義和社群主義。自由主義強調(diào)平等、自由、寬容等人類的個體主義色彩濃厚的價值追求，皆植根于個體對自身目的的自我決定能力、而不是自我對社會效用的貢獻(xiàn)。[23]自由主義主張，政治制度應(yīng)確保公共利益的最大化，并且不能踐踏基本人權(quán)或自由，尤其是個體決定是否認(rèn)同與生活目的的自由，個體就有權(quán)自由追求自己的生活目標(biāo)并免于政治的壓制。在公民選舉權(quán)的實踐上，自由主義為平等無差別的參與提供了政治哲學(xué)的基礎(chǔ)，也就是說公民要么直接“孤身”參與到公共事務(wù)的洪流之中表達(dá)其主張，或作為獨立的、個體的單細(xì)胞之“選舉原子”釋放自己的選擇、量化為一種“多數(shù)目”的結(jié)果，并取得無可置疑的天然正義性，挑選自己的代表組成代議制政府來管理公共事務(wù)。這種選舉是打亂一切“共同體”模式的個體意志集群，從而構(gòu)建出一個最具正當(dāng)性的政權(quán)共同體。每個人都取自我決定的“意志洪水”之一瓢、匯入到一個公共意志的“倫理共同體池塘”，來解決自由個體無法依據(jù)自然法則解決的共同難題。
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應(yīng)該說，國家產(chǎn)生于這種古典自由主義、社會契約論的假定，其正義性幾近無可置疑。然而，許多學(xué)者認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前人類已經(jīng)以某種方式聚集，并形成了集群、集體，他們在國家產(chǎn)生的過程中既可能被打散、也更可能繼續(xù)存在并有效運行著。甚至，在國家產(chǎn)生之前，人們已經(jīng)有了更為“親切”的各種命運共同體之歸宿，如果一旦消解其在各類共同體中的成員身份，自我無法理解自身的角色、意義和身份。這些特征甚至是人類誕生后歷代后人在一出身時就被“給定”的，他是一種天生的身份、無法脫離的特征，否則人們無法宣稱自己是一個道德的存在、而只能放逐于蠻荒的野人棲息之地。前述身份包括家庭、性別、宗教共同體、民族共同體等等。鑒于此，我們甚至可以說自由主義所主張的個人主義的絕對自由觀，實為一種假設(shè)、不真實的理想狀態(tài)，是政治哲學(xué)可以作為理論構(gòu)設(shè)與學(xué)術(shù)展開的一個出發(fā)點。
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如果說自由主義是平等政治參與的理論基礎(chǔ)的話，那么社群主義則可作為均衡參與的政治哲學(xué)基礎(chǔ)，其所要實現(xiàn)的也是多元統(tǒng)合性的政治價值。前述桑德爾的主張，以及麥金泰爾、金斯卡、泰勒等人的主張都較為接近社群主義。[24]此外，值得一提的是沃爾澤的學(xué)術(shù)觀點更可為均衡的政治參與提供借鑒。早期人們置身于流動性較小的共同體，比如家庭、部落、氏族、民族、種族、宗教社區(qū)等等，隨后人們除了不可改變特征的共同體歸宿以外，他們還可以通過自我選擇從傳統(tǒng)的共同體中抽離，選擇進(jìn)入一個現(xiàn)代的流動性較強的共同體，比如職業(yè)／行業(yè)共同體，觀念／思想／信仰共同體，特殊生活方式共同體，甚至興趣共同體等。人們自由組合、自我選擇、來去自由，這些共同體靠一種自由意志選擇下的共同經(jīng)歷、共同訴求、共同利益、共同認(rèn)同、共同價值等要素而自發(fā)組合而成，形成自治性的團體，逐步演變成社會共同體，甚至取得了國家的法定認(rèn)定，擔(dān)當(dāng)某種社會治理的角色，他們是廣義的社群：社團／社區(qū)＋群體／集群。
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功能界別選舉恰是為了讓這些形形色色的“社群”的獨特利益、意志觀念能在代議機關(guān)中有不可或缺的代表權(quán)而應(yīng)運而生的選舉制度，這種選舉制度是作為個體主義化的地區(qū)直接選舉之補充機制而存在的“集團”主義的選舉制度，試圖在個體代表制的“主盤”之中、放入一個集體代表制的“副盤”，從而讓“非國家的先在共同體”的法團代言人能緩沖或潤滑多數(shù)主義決策可能出現(xiàn)的某種“人多勢眾”的扭曲民主決策之弊端。與此同時，基于社群主義的均衡民主的功能界別選舉機制之存在，還可以避免“自由主義可能導(dǎo)致國家公民獨自打保齡問題?！盵25]換句話說，在維護(hù)基本人權(quán)及平等、自由、寬容、多元主義和正義這些古典自由主義價值的同時，還要尊重文化與共同體的共享意義的完整性與多元性。
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（二）功能界別選舉制度與復(fù)合平等觀
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沃爾澤進(jìn)一步主張，可以通過他所說的“社會善的共享理解”來實現(xiàn)。為此，他提出了一個復(fù)合平等的理論，認(rèn)為一個“沒有一種社會物品充當(dāng)或能夠充當(dāng)支配的手段”的社會就是復(fù)合平等的社會。[26]“復(fù)合平等”允許公民壟斷性占有某領(lǐng)域的社會善、但不能跨領(lǐng)域壟斷性占有社會善。按照沃爾澤的理解，非正義至少以兩種方式出現(xiàn)，首先，某個社會群體壟斷了幾乎所有領(lǐng)域的善。其次，某種社會善的分配原則，妨礙或干預(yù)了其他社會善的分配?？傮w而言，復(fù)合平等是社會化民主與多元主義的結(jié)合，它意味著社會生活的不同領(lǐng)域都是自治的，每個領(lǐng)域不可支配性的、超越其正當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，而擁有更多的交換媒介，其地位端賴它的內(nèi)在特性所決定。沃爾澤對復(fù)合平等的論證依賴兩個相關(guān)的假定：一是自由結(jié)合有助于在較大的共同體中產(chǎn)生多樣性的社群；二是在某個領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)作用的屬性，不能在領(lǐng)域間進(jìn)行轉(zhuǎn)化。功能界別選舉正是回應(yīng)了多樣性且獨自發(fā)揮不可替代的功能作用之社群如何有效參與公共政治的難題。
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復(fù)合平等觀認(rèn)為，不存在檢驗人們是否平等的簡單標(biāo)準(zhǔn)，沃爾澤認(rèn)為：“復(fù)合平等的道德意義”在于，在一個公正的社會中，人們想要的是“自由給予的承認(rèn)和他的同輩人的誠實判決”，平等是一種可能、而不是一種事實。換言之，在一個復(fù)合平等的社會中，使人們變得平等的，是人們共同的努力和參與，即集體的自治。[27]代議機制和國家機器所由來的權(quán)力都是這種集體自治的衍生物而已，或者服務(wù)于這種集體自治的底線秩序安排，自然不僅單個個體意志會滲漏到這樣一個秩序共同體的社會基座／地基，個體所“結(jié)盟”的社群也會把他們的集團意志整體打包“滴漏”或者嵌入到國家共同體這一道德／倫理／秩序存在物的基座之中，并形成均衡性的秩序，穩(wěn)定立基于其上的人這一社會關(guān)系的倫理存在物以及這些倫理存在物的各色“集群”。
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無論是復(fù)合平等觀還是均衡參與的政治理論，針對香港社會都具有較強的解釋力。香港《基本法》關(guān)于功能界別選舉制度的政體設(shè)計，即體現(xiàn)了復(fù)合平等與均衡參與的政治理論。香港在港英時期前期的利益集團主要是工商界精英，后期除了專業(yè)精英集團以外，還有經(jīng)過了民主啟蒙的中產(chǎn)階層和普羅大眾。功能界別選舉制度正是為了均衡上述幾大利益集團而設(shè)計出來的選舉機制，港英時期運行效果良好，回歸后自然有保持并完善的必要。均衡參與理論是對港英的開明專制主義的矯正，也能部分矯正特權(quán)政治與壟斷政治，在大陸的政治治理哲學(xué)中，衡平各種階層的利益，不會為了民主而民主、只會為了香港的發(fā)展利益而實用主義的尋找較為妥當(dāng)?shù)恼稳B(tài)，導(dǎo)致了中方對香港采取了較為保守的傳統(tǒng)治理模式，這種治理模式回避中共所擅長的大眾民主化體制，而采用偏精英政治、資本家政治的哲學(xué)思想，編織出后期頻頻遭遇民主正當(dāng)性質(zhì)疑的政體形式，來實現(xiàn)香港的高度自治。[28]這顯然是一種保守主義的政治哲學(xué)，要義在于統(tǒng)合各種“集團化”的政治力量，用以制約普羅大眾的多數(shù)民主之力量，使香港的精英們依然感覺到他們在主宰香港的命運，而普羅大眾也感覺隨著民主化進(jìn)程和香港《基本法》所描繪的“五十年不變”之代議制進(jìn)化時間表、路線圖，也不至于與西方主流民主理論和實踐太過疏離而失落。他們甚至已經(jīng)意識到，未來香港特區(qū)他們才是最終的主宰。在保守漸進(jìn)過程中，保持政治格局的穩(wěn)定向前，這是較為可行的方案。政治訴求的不同，使中央、香港政府、精英階層和普通大眾之間對政體的感覺差別很大，在這個力量的博弈中，功能界別選舉為中央、港方、精英所贊賞，雖然普通大眾擁有數(shù)量的優(yōu)勢，但是當(dāng)初政治體制的構(gòu)建權(quán)力不在香港，也就是“當(dāng)權(quán)者”不在香港，香港人擔(dān)負(fù)的就是咨詢、建言的柔性作用，加上功能界別在香港特區(qū)是有意構(gòu)建的，幾方力量對比的結(jié)果，自然被引進(jìn)了。
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均衡參與引入功能界別，是借鑒了已經(jīng)在西方幾近成為過時的法團主義理念。當(dāng)然，這種選舉模式有較強的政府主導(dǎo)性。因為，功能界別的設(shè)定通常要國家認(rèn)可的機制，也適合于較為封閉的社會。香港的過往經(jīng)驗，治理的效果之所以好，皆因在香港已經(jīng)形成控制力的“利益集團”與政府有密切的合作、共贏的利益交換。所以，功能界別議席往往都是在歷史上有影響力、且建制化的團體／組織“分贓”而來，往往忽視現(xiàn)實的變遷，或者對一日千里的現(xiàn)實反應(yīng)遲鈍。制度有路徑依賴，變化起來較為困難，這樣無形中成了街頭政治、直選議員的剎車、控制器和緩沖器，甚至摒棄或弱化了對抗式政治，無形中成為香港保持穩(wěn)定的一支力量。這可能是該制度較為重要的一種價值功能吧。
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三、從立法主導(dǎo)到行政主導(dǎo)：有限自治性的治理功能
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（一）行政主導(dǎo)制的設(shè)定
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彭定康政改方案“偷步”的核心目標(biāo)就是將香港地區(qū)的政治體制從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)換成立法主導(dǎo)，使香港《基本法》所預(yù)設(shè)的中央對香港政體的實際控制力被削弱甚至消解。[29]于是，在1985年開始，港英就在策劃并實施所謂的“還政于民”之代議制改革計劃，只不過從1992年開始，此一改革進(jìn)入到“全面對戰(zhàn)”狀態(tài)而已。港英時期的功能組別制度、并非不可改變，而是不可演變成為立法主導(dǎo)的機制。對單一制國家來說，尤其是結(jié)合中英聯(lián)合聲明和香港《基本法》，“還政于民”是絕不可行的，應(yīng)該是英方將主權(quán)交換給中方，然后再由中央政府授權(quán)給香港人來實行港人治港、高度自治。[30]
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香港的地方自治權(quán)不是他們固有的、而是中央授權(quán)的，香港沒有基本法之外的“剩余權(quán)力”。[31]盡管皆為授權(quán)之下的地方政治機關(guān)，立法機關(guān)和行政機構(gòu)的自治效用是不一樣的。立法機關(guān)從本地選舉產(chǎn)生，其民意基礎(chǔ)來自于港人，中央無法直接注入其合法性基礎(chǔ)；行政長官則不同，根據(jù)香港《基本法》的設(shè)計，行政長官是香港特區(qū)的首長、代表香港特區(qū)，尤其是行政長官是中央與香港進(jìn)行政治鏈接的唯一制度裝置和，這種管治權(quán)既包括了要保持香港的資本主義制度和生活方式等保持不變、且要更加完善的“兩制”之憲制權(quán)力，還包括要保持香港作為祖國不可分離一部分所產(chǎn)生的“一國”之憲制權(quán)力。除了國防和外交等既定的主權(quán)性權(quán)力外，行政長官是香港唯一能即時性動用的憲制權(quán)力，故而，在選舉制度設(shè)計上自然要突出香港的行政主導(dǎo)制，這是功能界別選舉得以進(jìn)入香港管治機制的核心原因之一。[32]香港特區(qū)的行政主導(dǎo)制，在港英時期表現(xiàn)為以港督為首的政府全權(quán)負(fù)責(zé)香港的管治，港督在英皇的直接領(lǐng)導(dǎo)下?lián)碛辛⒎?quán)、行政權(quán)和軍事統(tǒng)帥權(quán)，立法和行政兩局僅僅是港督的立法和政策制定和實施的咨詢機構(gòu)，而非權(quán)力機關(guān)。過渡期內(nèi)的委任制和功能界別選舉也沒有沖擊到港督的最高地位和最高權(quán)力，即便彭定康實行政改，行政依然在各方面對立法機關(guān)有優(yōu)勢地位。[33]從行政主導(dǎo)制的角度看，港英當(dāng)局引入功能界別制度基于如下原因：第一，政府需要各種團體提供專業(yè)的支持和多種數(shù)據(jù)支持，以便于行政機關(guān)能實現(xiàn)最佳決策；第二，政府需要社會功能界別團體能代表政府負(fù)擔(dān)部分社會服務(wù)工作的推進(jìn)；第三，政府需要人們公開贊成他的公共政策。[34]
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（二）行政主導(dǎo)制的體現(xiàn)
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香港回歸之后的行政主導(dǎo)制雖然并未在基本法中有直接的規(guī)定，但卻在其條文中有充分的體現(xiàn)。[35]姬鵬飛主任在1990年向全國人大說明《基本法》起草經(jīng)過時也未使用這個字眼，但有“行政機關(guān)和立法機關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)該是既互相制衡又互相配合；為了保持香港的穩(wěn)定和行政效率，行政長官應(yīng)該有實權(quán)，但同時要受到制約?！毙姓L官“有實權(quán)”，具有行政主導(dǎo)的意涵。然而，較早明確提出行政主導(dǎo)的官員是時任全國人大法工委副主任李飛，他在2004年4月8日在香港的演講中指出：“特區(qū)的政治體制保留原政治體制行之有效的部分，主要表現(xiàn)為行政主導(dǎo)。”許崇德教授也回憶，行政與立法的關(guān)系為“起草基本法中爭論較多的問題之一”，當(dāng)時有三種方案：立法主導(dǎo)模式，行政主導(dǎo)模式，行政機關(guān)與立法機關(guān)既互相配合又互相制衡模式，起草委員會經(jīng)過多次討論，多數(shù)接受第三種模式。[36]足見，行政主導(dǎo)的模式在起草《基本法》過程中是有爭議的。2007年6月30日，全國人大常委會委員長吳邦國在紀(jì)念香港基本法實施十周年座談會上的講話中，明確強調(diào)“香港特別行政區(qū)政治體制的最大特點是行政主導(dǎo)?！边@可謂最權(quán)威的官方觀點，學(xué)界和實務(wù)界對該問題一直持續(xù)爭論，至今未有定論。
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起草《基本法》的原意，可能意圖建立一個強勢的、有權(quán)威和高效率的、具有高度管治能力的行政架構(gòu)，故而，《基本法》起草時預(yù)設(shè)了“行政機關(guān)和立法機關(guān)既相互制衡又相互配合的原則”。同時，行政長官作為香港特區(qū)的首長、代表香港特別行政區(qū)對立法機關(guān)有主導(dǎo)作用、制約的功能，這種主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在如下幾個方面：第一，行政長官有權(quán)解散立法會。根據(jù)香港《基本法》第49條的規(guī)定，行政長官可以基于法案的爭議和財政預(yù)算案的爭議解散立法會、重新選舉。立法會議員可能在新的選舉中落選，故而，在立法和通過政府法案方面可能傾向于與行政機關(guān)保持一致。第二，凡涉及到政府政策的議案必須經(jīng)過行政長官書面同意才能提出。根據(jù)香港《基本法》第74條的規(guī)定，涉及政治議題的議案權(quán)被授予給政府，行政長官借此可對議員的法案進(jìn)行甄別選擇，進(jìn)而從是否有利于香港特區(qū)利益和政府施政方針做出決斷。第三，根據(jù)《基本法》第76條的規(guī)定，立法會通過的法案必須經(jīng)過行政長官的簽署才能生效，行政長官擁有決定法案效力的實質(zhì)性權(quán)力。第四，根據(jù)《基本法》附件二第2條的規(guī)定，政府提出的法案，其表決程序優(yōu)先于立法會議員提出的法案。[37]
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另外，必須要說明的是，《基本法》規(guī)定了香港特別行政區(qū)政府必須遵守法律，對立法會負(fù)責(zé)，這體現(xiàn)了立法機關(guān)對行政長官的制約作用，但是，這一條并未直接規(guī)定行政長官對立法會負(fù)責(zé)。因此，當(dāng)行政長官到立法會接受質(zhì)詢或者報告工作時，他實際上是以另外一種身份去報告工作，即以香港特區(qū)行政長官的行政最高首長身份進(jìn)行此類活動，而非香港特區(qū)的首長身份從事此類活動。換句話說，作為香港特區(qū)首長的行政長官，無法也無義務(wù)向立法機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。雖然，行政長官的雙重身份，其憲制地位是不同的，作為香港特區(qū)首長的行政長官（特區(qū)首長）具有優(yōu)位，身份較為超脫；作為香港特區(qū)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的行政長官（行政首長）則是香港立法、行政和司法三權(quán)架構(gòu)中的一極，且與立法機關(guān)比、居于從屬地位。然而，行政長官作為具體的“肉身”、卻由一人來擔(dān)任，對其問責(zé)與彈劾，[38]又無法將抽象的身份和具體的肉身分離，這必然在實踐中給人以行政主導(dǎo)制受到?jīng)_擊的觀感，實務(wù)中立法機關(guān)也正是通過對香港特區(qū)的行政機關(guān)之行政首長的制約，而實質(zhì)上弱化了香港特區(qū)的特區(qū)首長這一行政主導(dǎo)制之制度機制。抽象身份的二元性、具體問責(zé)的一元化，自然導(dǎo)致了香港特區(qū)施政的困境。這種行政主導(dǎo)制在目前保留功能界別選舉制度框架下，勉強還能有所效用，一旦取消功能界別，立法和行政的相互制約甚至對抗將更加嚴(yán)峻。香港當(dāng)初在架構(gòu)政治體制所預(yù)設(shè)的均衡狀態(tài)也可能會打破。鑒于此，即應(yīng)分析功能界別制度如何有助于香港特區(qū)的行政主導(dǎo)制之有效運行，或替代性保障機制。
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（三）功能界別選舉對行政主導(dǎo)制的促進(jìn)
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功能界別選舉制度起碼從三個方面補強了行政主導(dǎo)制的政治體制架構(gòu)。
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首先，立法會分為分區(qū)直選議席和功能界別議席（比例對等），分組點票機制對立法會議員的議案有所控制，即立法會議員提出的議案要經(jīng)過功能界別和分區(qū)直選議員各自過半數(shù)才能通過，而政府提出的議案，則僅需要全體議員的過半數(shù)即可通過；這種分組點票的表決機制，有利于政府議案的通過、不利于立法會議案的通過，有效制約了立法會對行政機關(guān)的影響力，更加強了行政機關(guān)的施政效率。[39]分組點票機制建立在功能界別議席的基礎(chǔ)上，皮之不存、毛將焉附。故而，只有功能界別選舉制度存在的前提下，從這個角度的行政主導(dǎo)制才能實現(xiàn)。
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其次，無論是在普選前還是普選后，香港特區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法中都有功能界別的因素。即在普選前的行政長官選舉委員會，是通過四大界別的分組方式來選定選舉委員會委員的，各個界別內(nèi)部通過各自的產(chǎn)生辦法選舉、推薦或選定代表進(jìn)入選委會。選委會按照民主程序選出行政長官候任人。也就是說，香港特區(qū)行政長官的選舉，是按照功能界別選舉的方式產(chǎn)生的。[40]在普選以后，功能界別這種選舉方式通過選舉提名委員會的方式繼續(xù)發(fā)揮影響力。提名委員會的產(chǎn)生機制參照選舉委員會，從目前的政治架構(gòu)來看，這種提名委員會的產(chǎn)生方式短期內(nèi)不可能改變。[41]
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最后，立法會的功能界別議席本身可以有利于行政主導(dǎo)制的運行。功能界別議席本身具有保守性，傾向于與政府保持一致。在香港特區(qū)的政黨政治受到限制的前提下，行政長官又非民選產(chǎn)生，議會中的議員與行政長官無法透過政黨管道進(jìn)行政治上的整合，行政長官施政如果缺乏議會的支持，將陷入困局。香港的分區(qū)直選議員有深厚的民意基礎(chǔ)，加上泛民占比較高，他們傾向于在政治議題上與行政長官對抗，借以體現(xiàn)其香港市民的代表性。如此背景之下，行政長官只有透過與功能界別議席的密切合作甚至結(jié)盟，才能提高在議會通過自己的法案之可能性，取得財政的支持，獲得合法性的授權(quán)?？梢赃@樣說，如果立法會沒有功能界別議員的存在，香港特區(qū)的行政長官將失去議會的日?？刂屏?，其施政也將處處受到掣肘。最終，所謂的行政主導(dǎo)也將化為烏有。故而，從立法會對行政機關(guān)的配合上，目前唯有功能界別議席還能有效的與行政長官保持基本步調(diào)一致。舍此，所謂行政機關(guān)和立法機關(guān)相互配合將成空話。除非有體系性的改革思路或者政改舉措，維持功能界別的因素是勢在必行的。
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（四）功能界別選舉制度在保障行政主導(dǎo)制的具體作用機制
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為了保障行政主導(dǎo)制的實踐，必須選舉出能夠雙重負(fù)責(zé)的行政長官，故而行政長官在普選前的選舉委員會和普選時的提名委員會之構(gòu)成和選舉機制就尤為重要，功能界別選舉模式可以確保該目標(biāo)的實踐，具體而已，功能界別制度在行政長官產(chǎn)生、確切的說是產(chǎn)生行政長官的選舉委員會、提名委員會的作用機制是通過如下幾個方面實踐的：
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1.立法會的功能組別是選委會的功能界別選舉的基礎(chǔ)。立法會的28個功能組別有24個被納入到選委會的界別分組之中。
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2.分拆或擴大了幾個立法會的功能界別，有一定幅度的調(diào)整。比如，教育界被分拆為教育界和高等教育界；旅游界被分拆為酒店界和旅游界；2007年的區(qū)議會功能界別被分拆為港九各區(qū)議會和新界區(qū)議會。社會福利界選民包括注冊社工和提供推動社會服務(wù)的團體或組織，一度有團體票、后來取消。
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3.選委會有七個界別為立法會功能界別選舉所沒有的，即全國人大、立法會、全國政協(xié)、宗教界、香港雇主聯(lián)合會、香港中國業(yè)協(xié)會和中醫(yī)界等。這些界別的加入，部分是原政界人士的延伸品，部分是為了增加選委會的保守性，部分是為了多元代表性的需要。
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4.平均主義的界別構(gòu)架思路?；痉▽λ拇蠼鐒e的分組是基于兩個原則的考量，一個是保護(hù)香港的資本主義，另一個是方便性。為此，不僅四大界別分組缺乏科學(xué)性，連選委會委員也搞平均主義。然而，四大界別的選民基礎(chǔ)卻并不均衡，比如第三界別就涵蓋了更多的選民，第一、第二界別則略少，第四界別完全是特殊界別，甚至可謂特權(quán)界別。這勢必導(dǎo)致不同界別選出的委員其界別內(nèi)的“選票”相差甚大，也必然導(dǎo)致在新增界別的歸類上缺乏科學(xué)性，通常一是為了平衡的需要，再則也要保護(hù)精英的優(yōu)勢比例。平等投票權(quán)在分區(qū)選舉中也許能部分實現(xiàn)，只要保障每個選區(qū)的選民與代表名額比例大體均衡即可；但這卻未必適用于功能界別選舉，因為一則每個功能團體的選民千差萬別、個體選民和團體選民又參差交錯，要達(dá)到實質(zhì)平等目標(biāo)，那就必須做到議席數(shù)目與該功能界別的體量合乎比例，這是很難做到的，故而，平均分配原則自然不敷所用。
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5.功能界別的新增和選民的擴張問題?！痘痉ā犯郊凰鶖M“廣泛代表性”[42]和“等界別”的條款給了港府?dāng)U大選委會民意基礎(chǔ)很大的規(guī)范空間，可惜直到2012年的特首選舉，此一“制度紅利”都未能很好的利用，導(dǎo)致幾屆選委會的選民基礎(chǔ)一直維持在20萬以內(nèi)，沒有很好的突破。
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6.法團功能組別的擴展問題。有一種觀點認(rèn)為，回歸后的香港選舉依然是“老香港、舊香港”的選舉。因為大多數(shù)的功能法團是在1997年之前成立的，九七以后政府很少批準(zhǔn)新的團體，即使有新團體的產(chǎn)生，也未必能納入到功能界別選舉的范疇之內(nèi)。[43]同時，欠缺公平及公開的制度來對新組織的成立條件和程序進(jìn)行規(guī)制，成為阻礙選委會擴張的重要原因。當(dāng)下所認(rèn)可的各種團體“總會”可追溯到20世紀(jì)80年代甚至更早，選委會所反映的是一個較舊的香港，新生力量未能被涵納其中。各種“總會”對何人有權(quán)投票，政府卻在法例中較少規(guī)制，導(dǎo)致選舉亂象。這對香港特區(qū)選委會的民意基礎(chǔ)造成很大影響。即使已經(jīng)設(shè)立的功能界別，以何種標(biāo)準(zhǔn)確立了功能團體、委員名額的分配標(biāo)準(zhǔn)等都是較為模糊的。這樣，導(dǎo)致團體選民一直只能占選民總數(shù)的7%左右、基數(shù)很小，議席卻很多，不符合比例原則。此外，選舉規(guī)則并未禁止個人或團體透過團體選民來投多票，即“種票”，也未禁止公共機構(gòu)、外國使館及外國公司成為選委會委員，這似乎都不大符合民主選舉的基本理念。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，前述做法都不采取依然有方法擴大功能界別，那就是在“總會”數(shù)目不變的前提下，可因組織會員加入的日增而改變民意基礎(chǔ)。然而，對之也缺乏明確的規(guī)則，一切視行政機關(guān)決定和立法會是否同意，徒增選委會被行政干預(yù)的不可預(yù)測性和穩(wěn)定性。
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7.功能界別模式產(chǎn)生選委會競爭性問題。選委會界別分組選舉委員有兩個困擾問題：一是大量議席無競爭，二是投票率偏低。每屆選委會的自動當(dāng)選率都在三分之一以上，各界別競爭性多有不同，比如第二屆別（專業(yè)界）都有競選，而第一界別（工商、金融界）則鮮有競爭、且以牟利性團體選民為主；普遍存在團體選民競爭性偏低、個人選民競爭性略高的特點，且團體選民較個人選民數(shù)量偏少，更加缺乏民主性，這與無競爭性的立法會功能界別選舉可謂極為相似。缺乏競爭說明選民選舉質(zhì)素不高，也會導(dǎo)致候選人（當(dāng)選委員）失去向選民負(fù)責(zé)的約束機制，這種選舉的認(rèn)受性自然偏低，甚至選舉制度淪為像宗教界那樣的“提名”機制，選舉名存實亡。雖然各個界別投票率有所差別，但整體投票率低于20%，也是極為不正常的。按說，功能界別選舉的選民整體素質(zhì)要高于分區(qū)直選的選民，他們之所以放棄投票可能因為他們認(rèn)為行政長官的選舉他們投票與否、意義不大，也可能因為他們認(rèn)為界別劃分不盡合理、索性放棄投票拉倒。低投票率對反映選民的真實意愿頗有指向性，也拷問著當(dāng)選者的代表性問題。之所以如此，也許與選委會設(shè)計的初衷有關(guān)，那就是選委會的目的就是要確保某些經(jīng)濟、專業(yè)、社會或政治界別及其利益在行政長官的選舉中獲得代表或影響力。[44]
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8.選委會的功能界別和立法會的功能界別之區(qū)分?？疾臁痘痉ā犯郊缓透郊P(guān)于行政長官和立法會的選舉，在選委會的產(chǎn)生和立法會功能界別代表選舉上，兩者規(guī)定有所不同，前者特別強調(diào)了選委會的廣泛代表性，并要求其產(chǎn)生過程民主、公開；后者則沒有此一規(guī)定。這絕非立法者疏忽、恰是有其深意。簡單說，選委會要有廣泛代表性，而立法會功能界別選舉的議員無需廣泛代表性，因為后者還有50%的分區(qū)直選議員承擔(dān)起大眾民主的角色，功能代表僅承擔(dān)精英民主的責(zé)任。功能界別制度設(shè)計的目的就是試圖刻意偏向代表某些意見、借以平衡立法會中的各種觀點，選委會則要確保更多的人參與到行政長官的選舉之中。有鑒于此，如果完全按照立法會功能界別選舉的運作方式來產(chǎn)生選委會的委員，顯然是不恰當(dāng)?shù)?。研究發(fā)現(xiàn)，選委會未能有效地吸納功能界別以外的組織或利益的代表進(jìn)入，即使有所謂“第四界別”明顯不同于立法會功能界別的設(shè)計，也因為此一界別因多為政界要人而失去普羅大眾的代表性。具體而言，選委會缺乏女性、青年、退休長者、少數(shù)族裔、宗教少數(shù)派及其弱勢群體的代表，或者代表力不足。[45]這種問題的存在，一則的確有制度漏洞問題，比如基本法規(guī)定過于抽象，香港的選舉法例也缺乏合理的制度構(gòu)設(shè)，再則也與政府施政有千絲萬縷的聯(lián)系。香港選舉制度的革新，行政長官及其所領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)是唯一有權(quán)的啟動者和全程抄盤手，如果政府分支無法有效提供政改方案，加上立法機關(guān)掣肘，無論是行政長官選委會還是立法會的選舉，都將遲滯不前、無法進(jìn)步的。
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總之，功能界別選舉產(chǎn)生的選舉委員會自然會承繼了該選舉模式的優(yōu)缺點，作為一種逐步邁向普選的過渡性安排，該模式其設(shè)計初衷就是為了免于普選對香港發(fā)展的震蕩。然而，香港政改的核心原則是香港的實際情況和循序漸進(jìn)，即便在沒有實行普選之前，在功能選舉的前提下，可以改進(jìn)的空間依然很大，完全可以把功能界別模式產(chǎn)生選委會設(shè)計成為一種較為民主的、科學(xué)的、規(guī)范的擁有一定“厚”法治理念[46]的制度安排。須知，無論是直接選舉還是功能選舉，都是實現(xiàn)民主、保障人權(quán)的一種手段、工具，也可以在技術(shù)上找到更為科學(xué)的實施方案。
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四、結(jié)語
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試圖對香港特區(qū)的功能界別選舉制度從價值功能上進(jìn)行全面梳理或論說是較為困難的。因為，這種選舉模式一直遭遇著多數(shù)民主/大眾民主的詬病，作為現(xiàn)代主流民主理論，所謂代議選舉就是“一人一票”的直接普選。在這種個人主義為中心的自由主義理念指導(dǎo)下，職業(yè)/法團代表制就難以從理論上尋找合法性支撐。但是，隨著多元主義、社群主義的快速發(fā)展，復(fù)合平等理論、共識民主理論開始在社科學(xué)界有一定影響力。改良后的功能界別選舉可以實現(xiàn)多元的共識民主、可以實現(xiàn)均衡參與、保障復(fù)合平等，它在“個之人”的的個體平等代表權(quán)基礎(chǔ)上、輔之以“群之人”的團體平等代表權(quán)，借助于分區(qū)直選代議制和功能界別代議制相結(jié)合的混合選舉模式，實踐上述政治哲學(xué)理念。故而，它存在一定的合理性和正當(dāng)性。與此同時，在功能界別選舉的一般價值功能分析基礎(chǔ)上，也不得不進(jìn)一步關(guān)注，香港地區(qū)引入該選舉制度有其獨特的憲制目標(biāo)之考量，那就是在立法和行政兩個政制機制內(nèi)都引入功能界別制度，最終實現(xiàn)“行政主導(dǎo)”的目標(biāo)。實踐中的行政主導(dǎo)之目標(biāo)，目前看實現(xiàn)的不盡理想，一個強勢的行政長官制仍未建立，這皆因制度設(shè)計和制度運行機理的復(fù)雜所致。然而，功能界別選舉制度作為一種特殊的制度安排，其改良需要全局性的系統(tǒng)安排，輕言廢除絕非理性且建設(shè)性的、尤其是可行性的主張，起碼在一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，香港依然會保留這一制度，以實現(xiàn)其獨特的民主與法治目標(biāo)。
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注釋：
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[1]張向奧：《選舉的邏輯：政治發(fā)展的視野》，上海交通大學(xué)2007年博士學(xué)位論文。
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[2]參見金耀基：《中國政治與文化》，香港牛津大學(xué)出版社2013年版。
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[3]參見馬岳、蔡子強：《選舉制度的政治效果：港式比例代表制的經(jīng)驗》，香港城市大學(xué)出版社2003年版。
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[4]Raymond Wacks editor,Human Rights in Hong Kong,Oxford University Press,1991.
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[5]參見蔡子強：《香港選舉制度透視》，香港明報出版社1997年版。
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[6]參見饒戈平：《人權(quán)公約不構(gòu)成香港普選的法律根據(jù)》，《中外法學(xué)》2008年第3期。
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[7]馬岳：《港式法團主義：功能界別25年》，香港城市大學(xué)出版社2013年版。
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[8]參見陳炳輝：《多數(shù)民主與共識民主：利普哈特的民主理論》，《江淮論壇》2012年第1期。
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[9]詳見陳炳輝：《多數(shù)民主與共識民主：利普哈特的民主理論》，《江淮論壇》2012年第1期。
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[10]參見雷競璇：《香港政治與政制初探》，香港商務(wù)印書館1987年版，第3-21頁。
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[11]Ronald Skeldom Editor,Reluctant Exiles?Migration from Hong Kong and the New Overseas Chinese,Hong Kong University Press,1994.
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[12]參見香港1984年的《代議政制在香港的進(jìn)一步發(fā)展》的綠皮書和白皮書。
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[13]Lau Siu-kai,Society and Polictics in Hong Kong,the Chinese University Press,1987.
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[14]劉兆佳：《香港的獨特民主路》，香港商務(wù)印書館2014年版，第69-75頁。
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[15]徐木興：《拉斯基民主社會主義思想探析》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期；殷敘彝：《拉斯基的多元主義國家觀評述》，《當(dāng)代社會主義問題》2004年第2期。
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[16][英]哈里·狄金森：《英國民主政治歷程：從威爾克斯派到憲章派》，張子凱譯，《英國研究》第5輯。
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[17]馬岳：《港式法團主義：功能界別25年》，香港城市大學(xué)出版社2013年版。
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[18]劉楊：《正當(dāng)性與合法性概念辨析》，《法制與社會發(fā)展》2008年第3期。
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[19]《石點頭：鐘逸杰回憶錄》，陶杰譯，香港大學(xué)出版社2004年版。
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[20]Christine Loh,Civie Exehange,eds.Functional Constituencies:A Unique Feature of Hong Kong Legislative Council,Hong Kong University Press,2006，p11.
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[21]參見《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版。
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[22]參見胡欣詣：《三代人權(quán)觀念：源流、爭論與評價》，《泰山學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。
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[23]刁小行：《多元價值的均衡：沃爾澤政治哲學(xué)研究》，浙江大學(xué)2013年博士學(xué)位論文。
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[24]應(yīng)奇：《正義還是德性：自由主義/社群主義之爭的一個側(cè)面》，《哲學(xué)動態(tài)》2000年第2期。
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[25][美]羅伯特·帕特南：《獨自打保齡：美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》，劉波等譯，北京大學(xué)出版社2011年版。
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[26]王鳳才：《從“作為公平的正義”到多元正義：羅爾斯、沃爾澤的正義理論評析》，《哲學(xué)動態(tài)》2008年第10期。
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[27]孫巖：《論沃爾澤的復(fù)合平等觀》，《哲學(xué)研究》2012年第6期。
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[28]葉戰(zhàn)備：《我國政治參與的非均衡性及其化解：制度主義的視角》，中國國際共運史學(xué)會2008年年會暨學(xué)術(shù)研討會與會論文集，第1-14頁。
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[29]關(guān)志鋼：《走向特區(qū)的香港政制》，海天出版社1997年版。
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[30]參見劉曼容：《英國統(tǒng)治香港的“主權(quán)在英”原則述評》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2006年第4期。
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[31]王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系：一種法治結(jié)構(gòu)的解析》，清華大學(xué)出版社2002年版。
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[32]趙馨：《香港特別行政區(qū)行政與立法關(guān)系研究》，中國政法大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。
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[33]李昌道：《香港政治體制研究》，上海人民出版社1999年版。
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[34][英]邁因納斯：《香港的政府與政治》，上海翻譯出版公司1986年版。
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[35]參見王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，中共中央黨校出版社1997年版。
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[36]許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國人民大學(xué)出版社1994年版。
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[37]郝建臻：《香港特別行政區(qū)行政與立法的關(guān)系》，法律出版社2011年版。
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[38]徐斌：《香港行政長官憲制地位研究：從<基本法>彈劾條款切入》，《政治與法律》2014年第6期。
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[39]周葉中、周旸洋：《論分組機票制與香港政制發(fā)展》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2015年第1期。
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[40]張揚：《香港特別行政區(qū)行政長官制度問題研究》，華南理工大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文。
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[41]田飛龍：《基本法秩序下的預(yù)選式提名與行政主導(dǎo)制的演化》，《政治與法律》2015年第2期。
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[42]見楊艾文、高禮文：《選舉香港特區(qū)行政長官》，香港大學(xué)出版社2011年版。
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[43]比如，2003年到2008年年初，共有約75個組織向政府申請登記為功能組別選民，政府都將其拒之門外。在香港政改法案通過程序復(fù)雜的背景下，政府完全可以借助于登記功能組別選民的方式來擴大功能界別選舉的選民基礎(chǔ)，這種技術(shù)性的革新都較少作為，可見香港選舉有著更為復(fù)雜的政治考量。
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[44]楊艾文、高禮文：《選舉香港特區(qū)行政長官》，第71頁。
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[45]楊艾文、高禮文：《選舉香港特區(qū)行政長官》，第71-73頁。
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[46]有人認(rèn)為香港是一個“薄”的法治地區(qū)，有別于大部分先進(jìn)國家或地區(qū)實行的“厚”的法治。請參閱Peerenboom,Randall,China”s Long March Toward Rule of Law（Cambridge University Press,Cambridge,2002）
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責(zé)任編輯：姚遠(yuǎn)
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