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　　近年來，在中國，因強(qiáng)拆而導(dǎo)致的社會沖突愈演愈烈，盡管國務(wù)院、司法部和公安部都三令五申禁止強(qiáng)拆，然而強(qiáng)拆事件卻屢禁不絕。這是為什么呢？這是因為，一個規(guī)則，如果沒有懲罰違規(guī)者的強(qiáng)制性手段，就等于沒有。那么，為什么沒有有效的懲罰手段呢？這就是中國今天面臨的最重要的問題。


　　這個問題就是憲政問題。所謂憲政問題，就是一個社會的基本原則問題，就是這個社會應(yīng)該遵循什么樣的基本原則，以及如何遵循。在今天，盡管前一個問題，即用文字描述的憲法原則和法律框架還存在很多問題，但更重要的，是后一個問題，即如何在這個社會中實施這些規(guī)則的問題。


　　為什么實施憲法和法律會成為一個問題呢？這是因為憲法和法律首先約束的，不是一般老百姓，而是公權(quán)力機(jī)構(gòu)和被委托掌握公權(quán)力的人。正是這些人才最有可能和最有能力違背和破壞社會的基本原則。而在中國現(xiàn)實的政治結(jié)構(gòu)中，執(zhí)行憲法和法律的部門，即行政部門，卻處于獨大地位，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實際上是行政部門的附庸，它們不可能起到約束行政部門的作用。而行政部門自己，只要我們假定它們是由理性的經(jīng)濟(jì)人組成的，就不要期望它們會自動約束自己。


　　中國現(xiàn)有的行政部門主要是由執(zhí)政黨主導(dǎo)的。由于其一黨執(zhí)政的地位，它傾向于不受外部力量制約的結(jié)構(gòu)，以期更為便利地推行自己的政治主張。為了使這樣的政治結(jié)構(gòu)具有合理性和合法性，它提出了這樣的假說，即這一執(zhí)政黨“有自我糾錯的能力”，這一執(zhí)政黨的黨員是“用特殊材料制成的”，天生有著自覺的道德約束，已經(jīng)不受理性經(jīng)濟(jì)人規(guī)則的支配，所以不需要外部力量的監(jiān)督。


　　然而，在執(zhí)政黨的歷史中充滿了顛覆這一假說的事實，例如，正是被描繪成執(zhí)政黨道德楷模、不受外在制約的領(lǐng)袖人物，實際上犯了最嚴(yán)重的錯誤，成千上萬的人，包括執(zhí)政黨自己的許多高級干部，為此付出自由、尊嚴(yán)和生命的代價。中共中央也在總結(jié)“文化大革命”的經(jīng)驗教訓(xùn)時強(qiáng)調(diào)，要保證黨的領(lǐng)袖人物的活動“處于黨和人民的監(jiān)督之下”。這就等于承認(rèn)，即使是執(zhí)政黨本身的領(lǐng)袖人物也會犯錯誤，也要有外部力量的監(jiān)督，遑論其他黨員。


　　更不用說，這一假定在邏輯上存在著悖論，在現(xiàn)實中則成為反對執(zhí)政黨本身的利器。在邏輯上，如果說執(zhí)政黨無需受到外部力量的約束，就意味著執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)無需受到執(zhí)政黨全體黨員的約束，進(jìn)一步意味著領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)人無需受到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的約束。由于任何組織都是由具體的人來治理和運(yùn)轉(zhuǎn)的，所以，作為個體的領(lǐng)導(dǎo)人就有可能不受約束，做出有悖于該組織初衷的事情來。這正是“文化大革命”給中國執(zhí)政黨帶來的深刻教訓(xùn)。


　　在另一方面，這種假定又形成了自上而下的同構(gòu)結(jié)構(gòu)。如果全國層次的執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人可以不受外部力量的約束，地方層次的執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人，也會在他們的“疆域”中，除了受黨中央的節(jié)制外，不受其它外部的約束。然而，只要在全國層次的執(zhí)政黨不受約束而形成的基本規(guī)則（如出現(xiàn)政策或工作錯誤及出現(xiàn)腐敗時壓制媒體報道）在地方層次或部門層次的執(zhí)政黨中實行，就會同樣掩蓋錯誤和腐敗。但這樣一來，就損害了全國層次的執(zhí)政黨的長遠(yuǎn)利益，即長久執(zhí)政。因為地方執(zhí)政黨的錯誤和腐敗必然會直接損害當(dāng)?shù)孛癖姷睦?，如?qiáng)拆所造成的惡果一樣，卻打著執(zhí)政黨的旗號。這就會嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政黨的政治聲望，從根本上動搖執(zhí)政黨的政治合法性。


　　在全國層次的治理中，執(zhí)政黨和中央政府也要分成部門處理不同方面的事務(wù)。當(dāng)不受外部制約的部門制定不同領(lǐng)域的政策時，就會傾向于本部門及行政體系利益集團(tuán)的利益最大化，而不顧及這種傾向會損害全國人民和政府全局的利益。如教育部門頑固堅持教育資源配置和高考的地域歧視，國土部門長期執(zhí)行損害農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的政策，甚至中央銀行也在實施著損害存款人利益、而有利于國有銀行和央企的貨幣政策。這些將部門利益凌駕于全國利益之上的作法所帶來的損害是宏觀的和普遍的，如普遍的教育不公平、普遍的對農(nóng)村居民的歧視和對他們財產(chǎn)權(quán)的侵犯，以及普遍的行政部門的惡行和腐敗，從而有比地方政府偕越權(quán)力更為嚴(yán)重的后果。這使得執(zhí)政黨對社會的治理成為負(fù)面的因素，造成中國社會的憲政崩壞。


　　作為全國層次的執(zhí)政黨，雖然在形式上可以通過嚴(yán)肅黨紀(jì)懲罰下級執(zhí)政黨組織及其負(fù)責(zé)人，但這樣一來就違反了它自己的原則，即它可以不受外部約束。一旦它依據(jù)法律和黨紀(jì)追究下級黨組織及其負(fù)責(zé)人的過錯，就更會突顯它自己所犯的同樣的錯誤。它自己也會在理論上被追究，盡管可能當(dāng)下沒有人有實際的權(quán)力追究它，但究竟讓它理不直、氣不壯。尤其是，當(dāng)現(xiàn)任的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人不如前幾任那樣具有權(quán)威性時，就會出現(xiàn)各個方面和各個地方的不受約束的公權(quán)力機(jī)關(guān)，濫用公權(quán)力侵犯民眾財產(chǎn)和利益的現(xiàn)象就會到處泛濫。黨中央和中央政府的指令就無人理睬。這就出現(xiàn)了僭越政治。


　　這種執(zhí)政黨無需受到外部約束的理論，最終會使執(zhí)政黨本身無法約束自己，也會蒙蔽執(zhí)政黨和中央政府領(lǐng)導(dǎo)層的眼睛。因為壓制人大代表的自由競選，干預(yù)司法使之不能公正裁判，限制思想界的批評之聲，阻礙傳媒和民眾對行政部門的監(jiān)督，最終都在最高決策層面前營造了一個虛假的社會，在這里，他們的每一項政策都是“英明正確的”，受損害民眾的聲音變成了對執(zhí)政黨的稱頌之聲，社會的緊張“被和諧”了，最致命的錯誤，如扶持壟斷國企和強(qiáng)征農(nóng)民土地的作法，變成了所謂“中國優(yōu)于美國”的特質(zhì)……這無異于將執(zhí)政黨推到“盲人騎瞎馬”的危險境地。


　　由于執(zhí)政黨和中央政府對形勢的嚴(yán)重誤判，以及行政部門和地方政府的偕越政治，導(dǎo)致了政府與民眾之間的緊張。近幾年來，導(dǎo)致生命損失的惡性事件時有發(fā)生，民眾對行政部門的反感也漸成干柴烈火；有時出現(xiàn)的反抗行動，如反對強(qiáng)拆的活動，卻經(jīng)常被行政部門夸大為有政治意味，從而誘使中央政府對他們?yōu)E用公共暴力壓制民眾的行為采取寬容態(tài)度，甚至將“維穩(wěn)”作為更高的政治目標(biāo)，以致為了“維穩(wěn)”可以進(jìn)一步采取違反憲法和法律的手段，或者濫用暴力，或者花錢消災(zāi)；這都更進(jìn)一步地加劇了社會的不穩(wěn)定。


　　一旦“維穩(wěn)”變得更為優(yōu)先，相關(guān)的行政部門，即所謂“強(qiáng)力部門”就會更為不受約束和無所顧忌。因而就可能以“維穩(wěn)”的名義，不受法律約束地去侵犯民眾的產(chǎn)權(quán)甚至生命權(quán)利，種下仇恨和動蕩的種子。這又進(jìn)一步被認(rèn)為是不穩(wěn)定因素，從而使執(zhí)政黨和中央政府更為依賴于強(qiáng)力部門，更沒有力量去約束它們，最后就有可能受制于、甚至受害于它們。這可能會使暴力因素在政治中占有更重要的位置。


　　愛德華？吉本在《羅馬帝國衰亡史》中，講述了羅馬皇帝因懼怕政敵的刺殺和民眾的反抗而過于倚仗禁衛(wèi)軍的故事。最后本來用來保衛(wèi)皇帝的禁衛(wèi)軍卻可以決定皇帝的生死。這時暴力成了誰可以當(dāng)羅馬皇帝的基本規(guī)則。令人震驚的是，當(dāng)禁衛(wèi)軍殺害了一個羅馬皇帝后，竟然拍賣羅馬帝國的皇位。更為荒唐的是，竟然還有人買。但是這個買下羅馬皇位的人沒坐幾天皇位，就又被禁衛(wèi)軍殺了。這個故事說明，僅靠暴力統(tǒng)治不僅對民眾是一種犯罪，對統(tǒng)治者本身也是一種危險。


　　解決上述問題的唯一有效的方法，就是實行憲政改革。所謂“憲政”，就是依據(jù)基本原則的社會治理。這些基本原則既可以表現(xiàn)為憲法文本，也可以表現(xiàn)為主導(dǎo)社會的主流文化傳統(tǒng)，如在傳統(tǒng)中國的儒家傳統(tǒng)。正如梁漱溟所說，儒家經(jīng)典——四書五經(jīng)就是傳統(tǒng)中國的憲法。這些基本原則是生成所有法律以及政策的基礎(chǔ)，或者被稱之為制度的制度，規(guī)則的規(guī)則。對憲政的實施就表現(xiàn)為，當(dāng)一項法律或政策違反了憲法原則時，就要有一種有效的機(jī)制加以阻止，甚至要懲罰違憲的當(dāng)事機(jī)構(gòu)或個人。


　　由于憲政原則是規(guī)則的規(guī)則，所以是最應(yīng)珍視和最應(yīng)受到捍衛(wèi)的規(guī)則。因為一旦有人違反了憲政原則，由此派生的法律和政策就不會公正和有效，甚至?xí)兂晒珯?quán)力管理層利益集團(tuán)損害社會和公眾利益的工具，最后導(dǎo)致社會的動蕩甚至崩潰。所以有憲政意識的執(zhí)政集團(tuán)都會不惜代價地保衛(wèi)憲政原則。


　　如二十世紀(jì)60年代，在美國民權(quán)運(yùn)動時期，亞拉巴馬州的州長華萊士堅決反對黑人青年進(jìn)入大學(xué)，他動用了幾百名本地警察擋在學(xué)校門口，當(dāng)時的美國總統(tǒng)肯尼迪就下令當(dāng)?shù)氐膰窬l(wèi)隊直接歸聯(lián)邦政府管轄，并由國民警衛(wèi)隊的士兵護(hù)送黑人青年入校。這實際上是一次美國聯(lián)邦政府與州政府之間用暴力的直接對抗，目的是捍衛(wèi)美國的憲法精神，即美國憲法第十四修正案提出的，所有的人不分種族、膚色、貧富和性別的平等權(quán)利。


　　實際上，任何一個組織內(nèi)部也要有一個基本的憲政原則。在中國共產(chǎn)黨的歷史中，曾經(jīng)有過張國燾擁兵自重，違反黨中央的“北上”戰(zhàn)略，以軍事領(lǐng)導(dǎo)人的身份命令全軍“南下”，甚至自立“黨中央”的緊急關(guān)頭，當(dāng)時的黨中央盡管在軍事實力上遠(yuǎn)不如張國燾，但仍不惜冒著以兩萬中央紅軍對抗八萬四方面軍的巨大危險，頂住了他的壓力，維護(hù)了“黨指揮槍”這一在當(dāng)時黨內(nèi)看來正確的憲政原則，才使紅軍不至淪為沒有原則的軍事集團(tuán)。


　　可見，任何一個負(fù)責(zé)任的政治家，都會在維護(hù)基本原則上不惜代價。如果說，市場經(jīng)濟(jì)制度下的政府要“無為”，那是指的不要干預(yù)市場和與民爭利，那么在維護(hù)憲政原則上，就要大有作為。這是因為，政府作為的對象不是一般老百姓，而是同樣擁有公權(quán)力的各級機(jī)構(gòu)。只有真正在維護(hù)憲政原則上大有作為了，才能在市場和社會上無為。因為限制住了地方政府和行政部門對市場和社會的干預(yù)甚至侵犯，才能保護(hù)住公民和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)。


　　所以，進(jìn)行憲政改革，并不一定首先意味著轟轟烈烈的修憲運(yùn)動，而是使出維護(hù)憲法和法律的果斷措施和霹靂手段，對明顯違反憲法和法律的地方政府或行政部門的行為加以制止。這可能首先包括，對那些運(yùn)用當(dāng)?shù)鼐M(jìn)行強(qiáng)拆和壓制公民維權(quán)行為的地方政府，要直接將當(dāng)?shù)匚溲b警察置于中央政府的統(tǒng)轄之下，并直接彈壓該地地方政府濫用公共暴力的行為。對于不遵守法律和中央政府命令的地方政府和行政部門的負(fù)責(zé)人，要直接將其撤職，并令其永遠(yuǎn)不得擔(dān)任公職。


　　從另一個角度說，憲政改革的起步也不意味著要經(jīng)歷多么復(fù)雜的政治程序，因為既然憲政改革的主要目的就是限制行政部門和地方政府，對于有著憲政改革自覺的執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人來說，就再簡單不過了，因為這無需經(jīng)過其它機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，直接在政府的行政體系中進(jìn)行改革。如國務(wù)院可以直接清理各部門和地方政府中違反《憲法》和法律的行政條例，對行政部門和地方政府中違反憲法和法律的負(fù)責(zé)人直接予以懲罰。這會非常迅速地帶來煥然一新的憲政局面。


　　當(dāng)然，最艱苦的憲政改革就是要限制執(zhí)政黨自己。但是如果承認(rèn)，執(zhí)政黨的成員也是凡人，對執(zhí)政黨自己的約束就對執(zhí)政黨的長久執(zhí)政有利。因為近幾年的事實愈來愈清楚地證明，不受約束的執(zhí)政黨會以甚至批評者都驚訝的速度腐敗和崩潰下去。濫用公權(quán)力強(qiáng)奪民間財產(chǎn)的行為已經(jīng)遍地開花，幾近瘋狂。這從根本上顛覆了執(zhí)政黨的政治合法性。只有執(zhí)政黨主動地提出并實施約束自己的制度，才能從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。這就意味著，要將執(zhí)政黨真正（而不是口頭上）置于憲法之內(nèi)，而不是憲法之上；反映在憲政框架上，就包括：


　　——按照《憲法》、《選舉法》和《人民代表大會組織法》的規(guī)定獲得人大席位，并在人民代表大會中推行執(zhí)政黨的政治主張；


　　——在《憲法》中明確規(guī)定，中國公民有權(quán)依據(jù)憲法提起訴訟，并設(shè)置相應(yīng)的憲法法院；


　　——取消執(zhí)政黨對司法體系的直接干預(yù)，并將執(zhí)政黨置于憲法和法律之下，即執(zhí)政黨可以被訴；


　　——真正執(zhí)行《憲法》規(guī)定的“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”的條款，這意味著對任何違反這一規(guī)定的行政部門及其負(fù)責(zé)人予以懲罰。


　　這意味著，要讓民眾直接或間接地監(jiān)督執(zhí)政黨，讓司法體系獨立于執(zhí)政黨和行政部門，實行表達(dá)自由原則。實際上，對表達(dá)自由的壓制是對執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的損害，這不僅扭曲了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人所獲得的信息，使其做出錯誤判斷；而且長期處于虛假的信息環(huán)境中，會損害人的心理，使其不能正確面對外界的批評，也就不能及時糾正執(zhí)政黨的錯誤。這就會損害整個執(zhí)政黨。因而，對表達(dá)自由的壓制除了暫時掩蓋當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)人的錯誤以外，對執(zhí)政黨沒有一點兒好處?！敦懹^政要》有言，“人君有過失，如日月之蝕，人皆見之?！眻?zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人犯錯誤，就會影響到所有民眾的利益，從而不可能掩蓋得住。


　　憲政改革最根本的一點，就是將所有的人都納入憲政原則規(guī)范的范圍之內(nèi)。這在哲學(xué)上就毫無問題的，因為一個普遍適用的原則，當(dāng)然要適用所有的人。并且越是身居政治高位的人，尤其是要受到憲法約束。對于人類社會來說，最大的政治問題是，既要由具體的個人代表社會進(jìn)行具體情境下的決策并且實施，又要保證用制度彌補(bǔ)該個人所必不可免的弱點和缺陷。做到這一點，一方面是將通過公共決策確定的憲政原則，作為任何居于政治高位的個人都不能加以增減的最高原則，一旦出現(xiàn)該個人違反甚至侵犯這些最高原則時，就存在著有效機(jī)制將其制止；另一方面，則要在該個人履行其職責(zé)時，制度化地對其咨詢、建議和審查，使其在憲政原則的框架之內(nèi)做出最好的決策并實施。


　　說到底，對于一個社會來說，由什么人來執(zhí)政，就是一個憲政問題?！渡袝酚醒?，“皇天無親，惟德是輔”。如果一個政治集團(tuán)將人民利益和社會利益放在第一，時刻準(zhǔn)備承擔(dān)責(zé)任和改正錯誤，用全部心身投入到公共服務(wù)中去，才可能具有政治合法性；如果將自己的利益放在民眾與社會利益之上，執(zhí)政只是為了利用公權(quán)力牟取自己的私利，就不具有政治合法性。《論語》記載，堯?qū)λ凑f：“天之歷數(shù)在爾躬，允執(zhí)其中。四海困窮，天祿永終?！比绻荒鼙M職盡責(zé)，卻利用手中的公權(quán)力侵奪民眾財產(chǎn)，讓他們變得窮困，就不會得到上天的俸祿了，即不再有政治合法性了。古今中外，概莫能外。


　　到了現(xiàn)代，憲政民主制度既可以給執(zhí)政黨提供什么是民意和憲政原則的真實信息，又是判斷一個政治集團(tuán)是否適于執(zhí)政的政治正當(dāng)程序。遵循這一制度，一個政治集團(tuán)就可能成為執(zhí)政黨，即使不能直接執(zhí)政，也可以在立法機(jī)關(guān)和社會監(jiān)督方面發(fā)揮重要的政治作用，更重要的是，可以作為執(zhí)政黨的競爭者迫使執(zhí)政黨選擇更為有利于社會和民眾的政策。這樣，一個政治集團(tuán)就可以“萬歲”。如果執(zhí)政黨不積極推動憲政改革，它最終就會被改革。


　　最后，當(dāng)然，一個真正將人民與社會放在自己前面的執(zhí)政黨，必然要超越自己。結(jié)成政黨只是推行美好政治的工具，而不可能高居政治之上。如果政黨利益與人民和社會的長遠(yuǎn)利益發(fā)生沖突，就應(yīng)放棄政黨利益。然而正因如此，這個執(zhí)政黨才可能長久。老子說，“天長地久。天地之所以能長且久者，以其不自生，故能長生?！?
 

      來源: FT中文網(wǎng) | 來源日期：2012-04-17