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取法傳統(tǒng)，完善憲政：對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的評(píng)析

作者：齊義虎

來(lái)源：作者授權(quán)  儒家網(wǎng)  首發(fā)

時(shí)間：西歷2016年12月9日

欣聞中央將整合現(xiàn)有分散在不同機(jī)關(guān)的監(jiān)察和反貪部門，設(shè)立統(tǒng)一獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，以推進(jìn)反腐敗工作的制度化建設(shè)，倍感興奮。

據(jù)報(bào)道，國(guó)家和地方的監(jiān)察委員會(huì)將由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，與一府兩院平級(jí)，目前先行在北京、浙江、山西三個(gè)省市試點(diǎn)。這是中國(guó)政治體制改革的重大舉措，已經(jīng)突破了現(xiàn)有的憲政框架，需要對(duì)現(xiàn)行憲法進(jìn)行補(bǔ)充修訂。一旦改革完成，中國(guó)的憲政體制將發(fā)生巨大變化，原來(lái)的人大及其常委會(huì)下設(shè)一府兩院一委的舊格局將演變?yōu)橐桓畠稍簝晌男麦w系，即人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)，一府（即國(guó)務(wù)院）行使行政權(quán)，兩院行使司法權(quán)，中央軍委行使軍事權(quán)，國(guó)家監(jiān)委行使監(jiān)察權(quán)。如此則形成立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)和監(jiān)察權(quán)的五權(quán)分立格局。當(dāng)然，五權(quán)之間不是平行關(guān)系，在我國(guó)人民代表大會(huì)制度的憲政框架下，立法權(quán)由于體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，相對(duì)于其他四權(quán)具有超越其上的統(tǒng)領(lǐng)地位。

很多媒體的報(bào)道，只提到一府兩院，卻忽視了中央軍委，這是不全面的。其實(shí)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與中央軍事委員會(huì)恰好形成比照，就像法院和檢察院的對(duì)應(yīng)一樣。從職能上看，軍委代表了槍桿子，監(jiān)委體現(xiàn)了刀把子，二者一個(gè)防御外敵，一個(gè)剔除內(nèi)蠹，都是國(guó)之利器。從組織上看，中央軍委是兩塊牌子一套人馬，實(shí)行黨政合一；國(guó)家監(jiān)委據(jù)說(shuō)會(huì)與中央紀(jì)委合署辦公，也是一套班子兩種身份。另外，雖然同為人大選舉產(chǎn)生，但各機(jī)關(guān)之級(jí)別并不完全相同：人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委均為正國(guó)級(jí)，最高法院和最高檢察院則只是副國(guó)級(jí)。從級(jí)別上看，新設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由于與中央紀(jì)委合署辦公，估計(jì)也是由政治局常委出任其首長(zhǎng)，那么也屬于正國(guó)級(jí)機(jī)關(guān)，與中央軍委平級(jí)，比作為司法機(jī)關(guān)的兩院要高半級(jí)。于此可見兩委具有諸多的相似性。

監(jiān)察制度可以說(shuō)是中國(guó)古代官制的一大特色，至少具有兩千多年的歷史傳統(tǒng)，積累了豐富的制度經(jīng)驗(yàn)。早在秦始皇時(shí)代，掌握監(jiān)察權(quán)的御史大夫就已經(jīng)位列三公，與代表軍事權(quán)的太尉和代表行政權(quán)的丞相分庭抗禮。隨著個(gè)人本位官制向機(jī)關(guān)本位官制的轉(zhuǎn)換，東漢以后御史臺(tái)成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，設(shè)于宮中，由皇帝直屬。唐代形成了中書門下省決策、尚書省執(zhí)行、御史臺(tái)監(jiān)察的三權(quán)分立格局。元代的御史臺(tái)被提升到與中書?。ㄐ姓C(jī)關(guān)）和樞密院（軍事機(jī)關(guān)）平行的地位，再次恢復(fù)了秦始皇時(shí)代軍事—行政—監(jiān)察的三權(quán)分立模式。明代以后御史臺(tái)改名都察院，對(duì)中央六部及地方各省行使監(jiān)察大權(quán)。

此次國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，將從四個(gè)方面改革舊有的監(jiān)察體制：一是整合形成統(tǒng)一的監(jiān)察權(quán)，改變過(guò)去權(quán)力分散的局面；二是提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位，由之前的國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)部門變成了與國(guó)務(wù)院平級(jí)的一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)；三是擴(kuò)大監(jiān)察范圍，從原來(lái)單純的行政監(jiān)察變成了國(guó)家監(jiān)察，對(duì)所有公職人員進(jìn)行全覆蓋；四是監(jiān)察方式上由過(guò)去的內(nèi)部監(jiān)察轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠勘O(jiān)察，更有利于其不受干涉地獨(dú)立行使監(jiān)察職能。除此之外，依據(jù)傳統(tǒng)官制的歷史經(jīng)驗(yàn)，還有幾個(gè)問(wèn)題需要注意：

第一，從監(jiān)察的主體上說(shuō)，必須要明確監(jiān)委到底是代表誰(shuí)來(lái)進(jìn)行監(jiān)察？在我國(guó)現(xiàn)行政體下，監(jiān)委由人大選舉產(chǎn)生當(dāng)然是代表人民來(lái)行使監(jiān)察權(quán)。但人民又有全國(guó)人民和地方人民、整體人民與部分人民之分。與聯(lián)邦制國(guó)家不同，中國(guó)是單一制國(guó)家，雖然主權(quán)在民，但為保證主權(quán)之統(tǒng)一完整，國(guó)家主權(quán)由中央統(tǒng)一代理，不可在地方之間加以分割，地方的權(quán)力皆來(lái)自于中央授予。故監(jiān)委應(yīng)該代表全國(guó)人民而不是部分人民來(lái)行使監(jiān)察權(quán)，也即代表中央而非地方來(lái)進(jìn)行監(jiān)察。如是則國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該正名為中央監(jiān)察委員會(huì)，一如中央軍委不稱作國(guó)家軍委一樣?；诖耍瑫r(shí)也為了避免地方主義對(duì)監(jiān)察權(quán)的掣肘，地方的各級(jí)監(jiān)委不宜由其同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，可改為上級(jí)監(jiān)委的派出機(jī)關(guān)，依舊由中央任命。作為國(guó)之利器，監(jiān)察權(quán)應(yīng)該像軍事權(quán)一樣，實(shí)行高度的中央統(tǒng)一。

從政區(qū)劃分上來(lái)說(shuō)，監(jiān)察區(qū)與行政區(qū)、司法區(qū)、軍事區(qū)的設(shè)置范圍不必一致，彼此錯(cuò)落有別才可經(jīng)緯交織、各司其職，避免地方主義的危險(xiǎn)。目前我國(guó)只是在軍事區(qū)上實(shí)行了這一原則，不論是以前的軍區(qū)制還是現(xiàn)在的戰(zhàn)區(qū)制，都是超越于行政區(qū)劃之上的，軍事區(qū)與行政區(qū)并不重合，由此保障了中央軍事權(quán)的集中統(tǒng)一。為了發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，軍事、司法、監(jiān)察三權(quán)應(yīng)該由中央集中統(tǒng)一行使，立法和行政二權(quán)則可以實(shí)行因地制宜的地方自治。前三權(quán)的集中統(tǒng)一是為了保證軍事的高效、司法的公正和監(jiān)察的權(quán)威，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一；后二者的自治分權(quán)則可以更好地發(fā)揮地方的自主性，以區(qū)別處理各地風(fēng)土民情的差異性。有分有合，榫卯互嵌，才是國(guó)家的長(zhǎng)治久安之道。像香港特區(qū)，之所以出現(xiàn)港獨(dú)現(xiàn)象，就是中央給予香港的自治權(quán)太多，該中央集權(quán)的領(lǐng)域（比如司法）卻沒有統(tǒng)起來(lái)，于是造成一國(guó)與兩制之間的失調(diào)。實(shí)際上，香港的高度自治應(yīng)該限定在立法和行政領(lǐng)域，司法和軍事上恰需要中央集權(quán)，二者不可偏廢。

具體到監(jiān)察區(qū)的設(shè)置，歷史上有很多經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。不論是漢代的十三部刺史還是唐代的十五道觀察使，都是凌駕于州郡一級(jí)行政區(qū)之上的。今天我們可以借用“道”這個(gè)監(jiān)察區(qū)的名字，將全國(guó)劃分為若干道，為一級(jí)監(jiān)察區(qū)，每道下轄若干個(gè)相鄰的省市自治區(qū)，皆屬于該道之監(jiān)察范圍。另外在每道之下再劃分為若干分道作為二級(jí)監(jiān)察區(qū)，每分道下轄若干縣市，作為其監(jiān)察范圍。地方的兩級(jí)監(jiān)察區(qū)與中央的監(jiān)察委員會(huì)形成三級(jí)監(jiān)察體制，足以有效地形成覆蓋全國(guó)的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。其實(shí)這種不同于行政區(qū)的區(qū)域劃分在審計(jì)署的派出機(jī)構(gòu)設(shè)置上已經(jīng)在實(shí)行。今后之司法改革，也要走突破行政區(qū)劃設(shè)置不同審級(jí)法院的道路，從目前的地方人大選舉產(chǎn)生改為中央統(tǒng)一任命。由于業(yè)務(wù)相近，司法區(qū)與監(jiān)察區(qū)倒是可以考慮重合設(shè)置。

第二，從監(jiān)察對(duì)象上說(shuō)，監(jiān)委不僅有權(quán)監(jiān)察國(guó)家公職人員及政府部門，對(duì)于跨國(guó)公司、大型企業(yè)（不論國(guó)資還是民營(yíng)）、重要的社會(huì)組織、媒體、富商巨賈等應(yīng)該同樣具有監(jiān)察權(quán)。漢代部刺史以六條問(wèn)事監(jiān)察地方，其中五條都是針對(duì)地方官的，但第一條卻是“強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡”。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能除了查處腐敗之外，其實(shí)同時(shí)兼有古羅馬共和國(guó)保民官的職責(zé)。不論是政府機(jī)關(guān)還是非政府組織，只要它們?cè)趯?shí)際上擁有巨大的影響力和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的隱性權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)都應(yīng)該代表國(guó)家和人民對(duì)其實(shí)施監(jiān)察，以維護(hù)公民個(gè)人的權(quán)益及社會(huì)整體的公平與正義。換言之，監(jiān)察委員會(huì)不僅要監(jiān)督政府和政黨，也要監(jiān)督社會(huì)和市場(chǎng)，前者容易濫用權(quán)力、發(fā)生腐敗，后者同樣也會(huì)見利忘義、為富不仁。

此外，為了更有效地維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，港澳臺(tái)等實(shí)行高度自治的特別行政區(qū)也應(yīng)被納入監(jiān)察范圍。尤其是對(duì)于各種宣揚(yáng)獨(dú)立、分裂國(guó)家的言行，不論公職人員還是社會(huì)組織，皆可一體查辦。這就需要在中央監(jiān)委與特區(qū)廉政公署之間進(jìn)行職權(quán)劃分。廉政公署負(fù)責(zé)偵辦地方性案件，中央監(jiān)委則負(fù)責(zé)偵辦涉及國(guó)家統(tǒng)一、軍事外交、主權(quán)及其他中央職權(quán)事務(wù)的案件。

第三，從權(quán)力的配置上說(shuō)，監(jiān)委不僅要有獨(dú)立的調(diào)查權(quán)，更要有直接的公訴權(quán)，所辦案件不必再移交檢察院，而是可以直接向法院提起公訴。這樣更有利于提高辦案效率，避免冗長(zhǎng)的案件交接和司法訴訟過(guò)程，節(jié)約司法成本。當(dāng)然，檢察院對(duì)于監(jiān)委的訴訟具有同程監(jiān)督和事后復(fù)核的權(quán)力。同為公訴機(jī)關(guān)，檢察院的公訴側(cè)重于一般的刑事案件，與監(jiān)察機(jī)關(guān)所涉及的腐敗、瀆職、濫權(quán)等案件在類型上有所不同。

第四，從權(quán)力的制衡上說(shuō)，監(jiān)察權(quán)本身也需要監(jiān)督制衡。除了接受人大監(jiān)督、對(duì)人大報(bào)告工作之外，借鑒傳統(tǒng)的政治經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)委內(nèi)部可以實(shí)行左右分權(quán)制衡。明清的都察院內(nèi)部分設(shè)左右都御史兩個(gè)系統(tǒng)，一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督中央機(jī)關(guān)，一個(gè)負(fù)責(zé)監(jiān)督地方各省，二者既有業(yè)務(wù)分工又可彼此監(jiān)督。此外，檢察院對(duì)于監(jiān)委也可擔(dān)負(fù)起法律監(jiān)督的責(zé)任，防止其法外施威。在人事上甚至可以考慮由最高檢察院檢察長(zhǎng)兼任監(jiān)察委員會(huì)的第一副首長(zhǎng)。如此一來(lái)就為監(jiān)委套上了三條保險(xiǎn)繩：一是人大的政治監(jiān)督，二是檢察院的法律監(jiān)督，三是內(nèi)部左右兩大系統(tǒng)的業(yè)務(wù)監(jiān)督。

這里附帶說(shuō)一下人大監(jiān)督與監(jiān)委監(jiān)察的區(qū)別。對(duì)于政府部門而言，既要接受在上的人大監(jiān)督，也要接受在旁的監(jiān)委監(jiān)察，二者雖然同是代表人民行使權(quán)力，但其性質(zhì)完全不同。人大主要負(fù)責(zé)針對(duì)政治責(zé)任的監(jiān)督與彈劾，監(jiān)委則負(fù)責(zé)法律責(zé)任的監(jiān)察和糾辦。前者只涉及政策路線問(wèn)題，不涉及犯罪，其結(jié)果只是下臺(tái)或降級(jí)，而不會(huì)被起訴和判刑。

近代孫中山先生在其五權(quán)憲法的構(gòu)想中曾經(jīng)參考傳統(tǒng)的監(jiān)察制度設(shè)計(jì)了監(jiān)察院，只可惜后來(lái)的1947《中華民國(guó)憲法》雖保留了其形式卻閹割了其精神。臺(tái)灣自李登輝以來(lái)經(jīng)過(guò)幾次憲改，愈加偏離了五權(quán)平衡的憲法結(jié)構(gòu)，監(jiān)察權(quán)不斷被拆解轉(zhuǎn)移，監(jiān)察院也成為沒牙的老虎、無(wú)關(guān)緊要的陪襯。如今大陸重塑監(jiān)察權(quán)，當(dāng)以史為鑒，取法古代之成功經(jīng)驗(yàn)，避免前朝之失敗覆轍，在繼承和創(chuàng)新之間不斷完善我國(guó)的政治體制，走出一條中國(guó)特色的憲政之路。