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    鄉(xiāng)村的去政治化及其后果  
    作者：賀雪峰（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授） 
    來源：《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012-02-01 
    
    
    
    提要：在傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)村具有相對自主的政治空間，從而可以阻止鄉(xiāng)村內(nèi)部邊緣人群搭便車行為。隨著國家權(quán)力向基層的全面滲入，鄉(xiāng)村自主政治空間逐步消失，鄉(xiāng)村社會由分配責(zé)任與義務(wù)的政治向分配權(quán)利的政治轉(zhuǎn)變，之前被鄉(xiāng)村主導(dǎo)力量所壓制的邊緣力量崛起。在鄉(xiāng)村去政治背景下，不受約束邊緣力量的崛起，對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。 
    
    
    關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)村政治 釘子戶 上訪 國家與社會
    
    
    
    所謂政治，就是為利益再分配而進(jìn)行的協(xié)商、博弈與妥協(xié)，政治中，既有討價還價也有強(qiáng)制。政治是通過斗爭的形式展開的，是一部分人強(qiáng)制另外一部分人的過程，是形成利益再分配格局的手段。
    
    
    鄉(xiāng)村政治則是指在鄉(xiāng)村社會中存在的利益再分配斗爭。鄉(xiāng)村政治可以包括兩個相當(dāng)不同的層次，一是在鄉(xiāng)村展開的國家政治，二是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部展開的政治。前者是指鄉(xiāng)村社會作為國家的一個部分，其政治制度及政治實(shí)踐是受國家政治制度制約及按國家政治制度要求展開的，鄉(xiāng)村治理是國家政治的組成部分。后者則是指鄉(xiāng)村社會內(nèi)部為達(dá)成利益再分配而進(jìn)行的斗爭與妥協(xié)，是鄉(xiāng)村社會各方面力量平衡的結(jié)果。這兩個層次的鄉(xiāng)村政治存在密切關(guān)聯(lián)，即前者決定和制約后者，后者只有在前者提供的制度條件下才有運(yùn)作的空間。同時，又正是后者實(shí)踐效果決定前者的持續(xù)與完善。
    
    
    本文鄉(xiāng)村政治主要指在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部展開的政治，即第二個層面意義上的鄉(xiāng)村政治。
    
    
    本文將分四節(jié)討論鄉(xiāng)村去政治化及其后果。第一節(jié)是一個概述性的回顧；第二節(jié)討論取消農(nóng)業(yè)稅后國家在鄉(xiāng)村制度安排上的去政治化；第三節(jié)討論去政治化的后果；第四節(jié)是一個簡單的小結(jié)。
    
    
    
    一、從鄉(xiāng)村政治到鄉(xiāng)村去政治
    
    
    
    存在鄉(xiāng)村政治的兩大原因分別是鄉(xiāng)村與國家的關(guān)系及鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的秩序。鄉(xiāng)村與國家的關(guān)系是農(nóng)民與國家關(guān)系的一個部分，具體地說，在國家與農(nóng)民的關(guān)系中，一方面，國家為農(nóng)民提供制度和秩序，一方面，農(nóng)民要為國家提供賦稅。這是一種交換關(guān)系，更是一種強(qiáng)制。離開賦稅，國家無法運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有國家，高度的中華文明也不可能延續(xù)，農(nóng)民就只能生活在原始秩序之中。
    
    
    國家與農(nóng)民之間的關(guān)系有時表現(xiàn)為國家與鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系，即當(dāng)國家無力面對每戶農(nóng)民時，國家可以通過具有相對自主性和獨(dú)立性的鄉(xiāng)村社會來與每一戶的農(nóng)民打交道。在某些時候，國家為了降低與農(nóng)民打交道的成本，有意推動鄉(xiāng)村社會建設(shè)，如宋明以來的宗族發(fā)展即與國家倡導(dǎo)有關(guān)[1]。若國家力量強(qiáng)大，國家則可能通過編戶齊民直接控制社會，這個時候鄉(xiāng)村社會勢微，例如秦漢。
    
    
    當(dāng)國家將鄉(xiāng)村社會作為一個具有一定主體性、自主性和獨(dú)立性的實(shí)體，且國家通過鄉(xiāng)村社會與農(nóng)民打交道時，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部就有了政治，就有了如何組織起來完成國家任務(wù)的協(xié)商與斗爭。鄉(xiāng)村社會中的各色人等都會出來表演。不同階層（這與經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)系）不同處境的人們都會在既有國家制度安排下面，跳出來在鄉(xiāng)村政治舞臺上一顯身手，其中既有驚心動魄的“故事”（如起義、騷亂、自焚等）、又有細(xì)小卻可能持之以恒從而最終顯出力度的日?？?fàn)嶽2]，這些斗爭最終形成一個相對均勢的格局并使鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定下來。
    
    
    鄉(xiāng)村政治得以發(fā)生的另外一個原因是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的秩序要求。尤其是在傳統(tǒng)社會，國家無力為鄉(xiāng)村社會提供健全的公共品供給，鄉(xiāng)村社會作為一個地域共同體，不僅具有物質(zhì)性公共品的需求，如道路、灌溉和治安方面的要求，而且有非物質(zhì)性公共品需求，如地方宗教（在不確定性中尋求確定性，是維護(hù)地方秩序的關(guān)鍵變量之一），道德禮俗，休閑娛樂等等。鄉(xiāng)村社會內(nèi)部如何提供基本的公共品，如何籌資籌勞，如何決策監(jiān)督，如何具體落實(shí)，都是有政治的，既有討價還價，又有強(qiáng)制壓迫。
    
    
    如果一個社會內(nèi)部不存在自主供給公共品的問題，或所有公共品都通過外部供給，這個社會就不需要通過內(nèi)部政治來達(dá)成秩序。相對于當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)的絕大多數(shù)公共品都是由超出社區(qū)的國家供給，還有一部分市場化了，因此，城市社區(qū)更加不需要社區(qū)政治。
    
    
    以上兩大原因所促成的鄉(xiāng)村政治并不一定是公正的，卻必須是有秩序的，即鄉(xiāng)村政治可以解決內(nèi)部基本公共品的供給及可以為國家提供稅賦資源。如果將國家看作公共品的話，則正是在穩(wěn)定的國家制度安排下面，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部通過政治協(xié)商和政治斗爭，達(dá)成了一個分?jǐn)偣财方ㄔO(shè)成本的政治結(jié)構(gòu)，這樣一個政治結(jié)構(gòu)又會反作用于其他方面，并成為鄉(xiāng)村社會本身的決定性力量。當(dāng)然，國家制度安排、鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村社會都不是憑空產(chǎn)生，而是與一定的生產(chǎn)力水平和一定生產(chǎn)關(guān)系緊密聯(lián)系在一起并受后者決定性制約的。
    
    
    以下我們簡略回顧一下鄉(xiāng)村政治的歷史。這種回顧是理想型意義上的，是為后述分析提供參照的。我們可以大體分為四個階段，一是籠統(tǒng)的傳統(tǒng)時期，二是人民公社時期，三是分田到戶以后，四是取消農(nóng)業(yè)稅以來。本節(jié)主要討論前三個階段，第四個階段放在下一節(jié)討論。
    
    
    1、傳統(tǒng)時期的鄉(xiāng)村政治。
    
    
    新中國建國前，傳統(tǒng)的中國政治中，因?yàn)閲伊α康谋∪酰▊鹘y(tǒng)型國家），國家往往無力介入到地方事務(wù)的具體處理之中，大量地方事務(wù)由鄉(xiāng)村社會內(nèi)部解決。因此有所謂“皇權(quán)不下縣”之說?；蕶?quán)不下縣，縣以下的鄉(xiāng)村社會是如何組織起來的？宋明以來，鄉(xiāng)村社會的主要組織方式是宗族，通過宗族的發(fā)育，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部形成了一套維持內(nèi)部秩序和為國家提供基本賦稅的制度安排。相對來說，最近一千年來，南方農(nóng)村戰(zhàn)亂較少，社會比較穩(wěn)定，宗族發(fā)育更為健全，聚族而居十分普遍，因此，南方地區(qū)宗族成為鄉(xiāng)村社會中的主要支配力量。北方農(nóng)村因?yàn)閼?zhàn)亂較多，村莊往往多姓雜居，即使如此，北方村莊以不同姓氏為基礎(chǔ)組織起來的首事會，其基礎(chǔ)仍然是以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家族認(rèn)同。
    
    
    從國家與農(nóng)民關(guān)系上講，國家要從農(nóng)民那里獲得稅賦與勞役，必須掌握一個地域的田畝與勞力情況。在傳統(tǒng)社會中，尤其是明清兩代，用于收取稅賦的里甲制和用于維持社會治安的保甲制，是兩套并不相同的制度體系。國家要通過里甲制度和魚粼冊制度來掌握地方的人口與田畝，從而可以據(jù)實(shí)收稅。但是，農(nóng)村人口與土地權(quán)屬關(guān)系總在不斷變動，使得國家?guī)缀鯚o力針對每一農(nóng)戶來收取稅賦，因?yàn)閲覍?shí)際上很難直接將稅賦任務(wù)具體到戶，即使具體到戶，國家也難以征收。國家甚至很難掌握地方真實(shí)的人口與田畝實(shí)況。
    
    
    若國家采用包稅制，由鄉(xiāng)村社會內(nèi)部來達(dá)成稅賦的分?jǐn)?，國家征稅成本就會大大下降?
    
    
    無論是國家通過代理人征稅，還是通過包稅制，在傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部都是參與國家稅賦分?jǐn)傔^程的，而只要地方社會參與稅賦分?jǐn)?，地方社會就必然要有政治，要有斗爭，要有?qiáng)迫與強(qiáng)制，有時候，地方社會中的強(qiáng)勢群體（地主豪紳）就可能通過向弱勢群體轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，而在地方上形成強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者愈弱，并最終使得整個社會斷裂為地主豪強(qiáng)階級與貧苦農(nóng)民階級的兩分，這兩個階級終于有一天水火不容而暴發(fā)農(nóng)民起義時，這個時代的鄉(xiāng)村政治就與這個時代一起終結(jié)，新一輪（主要是在新的相對平均的土地占有關(guān)系基礎(chǔ)上的）鄉(xiāng)村政治在新朝代的開展中再次展開。這種展開可能形成一個新的輪回。
    
    
    從鄉(xiāng)村社會公共品供給方面講，鄉(xiāng)村社會必須既要有能力作出關(guān)于公共品供給的決策，又要有落實(shí)決策的能力，其中關(guān)鍵一點(diǎn)是阻止搭便車行為，尤其要有能力對付釘子戶。對付釘子戶的辦法有二，一是采取強(qiáng)制措施壓迫釘子戶就范，二是采取邊緣化策略使釘子戶付出榮譽(yù)和社會代價，從而使其他農(nóng)戶不敢于跟隨釘子戶搭便車。這尤其表現(xiàn)在宗族社會中各種軟硬規(guī)范所可起到的作用上面，硬的如族規(guī)家法，軟的如血緣認(rèn)同。在國家不能為鄉(xiāng)村社會提供基本公共品的情況下，國家允許鄉(xiāng)村社會具有一定的執(zhí)法獨(dú)立性（比如宗族內(nèi)部可以使用肉刑），毛主席所講傳統(tǒng)社會“皇權(quán)、神權(quán)、族權(quán)、夫權(quán)”四權(quán)中，除皇權(quán)外，族權(quán)、神權(quán)和夫權(quán)都是地方具有一定自主性的權(quán)力。國家并未壟斷所有的合法暴力。
    
    
    在傳統(tǒng)時期，無論從國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系還是從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部公共品供給方面，鄉(xiāng)村社會都是一個具有政治空間的地域，鄉(xiāng)村內(nèi)部，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異、社會力量的差異，鄉(xiāng)村政治并不一定是公平、公正的，更非現(xiàn)代意義上的民主，其中往往存在著壓迫與反抗，甚至有時是殘酷的壓迫與激烈的反抗，這種壓迫與反抗導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會嚴(yán)重的內(nèi)部沖突甚至于鄉(xiāng)村社會的解體。但就一般情況而言，鄉(xiāng)村政治在約束搭便車行為，分?jǐn)傌?zé)任與義務(wù)，維護(hù)鄉(xiāng)村社會基本秩序，從而維持社會的基本穩(wěn)定與傳統(tǒng)國家的統(tǒng)治方面，作用甚巨。這其中，受到儒家教育的士紳在鄉(xiāng)村政治內(nèi)部及勾通鄉(xiāng)村社會與國家關(guān)系方面都具有極為重要的作用。士紳、地主、小農(nóng)、邊緣人群、宗族力量等等各方人物與力量在鄉(xiāng)村政治中都發(fā)揮著關(guān)鍵作用。
    
    
    2、人民公社時期的政治。
    
    
    人民公社是十分特殊的制度安排，一方面，國家要借人民公社體制來從農(nóng)村抽取用于工業(yè)化的原始資本積累（而不僅僅是國家建設(shè)），一方面又要借人民公社體制來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村社會包括農(nóng)民自身的改造，這就使得人民公社被賦予了巨大的使命。人民公社制度完全不同于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會組織結(jié)構(gòu)，“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，是一個政社合一、共同生產(chǎn)、共同分配的基層建制。人民公社制度由國家設(shè)置，公社統(tǒng)一核算，國家權(quán)力直接介入到生產(chǎn)和分配領(lǐng)域。
    
    
    人民公社作為國家強(qiáng)力改變農(nóng)村社會同時又為工業(yè)化提取資源的制度設(shè)置，其最重要的經(jīng)濟(jì)制度是“工分制”，最重要的政治制度是以階級斗爭為基礎(chǔ)的各種運(yùn)動。階級斗爭的核心并非要斗爭地主富農(nóng)等“死老虎”，而是要斗爭破壞集體行動的釘子戶及可能借權(quán)力謀取私利的“當(dāng)權(quán)派”。持續(xù)的運(yùn)動在一定程度上克服了大集體容易出現(xiàn)的消極怠工和權(quán)力腐敗，從而使人民公社制度完成了看起來幾乎是不可能完成的既為工業(yè)化提供原始資本積累，又為農(nóng)村社會提供生產(chǎn)生活公共品的任務(wù)——尤其是水利建設(shè)的成就令人感嘆！此外，人民公社在教育、醫(yī)療和文化建設(shè)方面均取得了巨大成就。
    
    
    政治運(yùn)動的核心并不是國家權(quán)力自上而下地發(fā)動，而是調(diào)動了農(nóng)村社會內(nèi)部的積極性。農(nóng)村社會存在階級，雖然人民公社已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)制度上消滅了階級，但國家認(rèn)為階級意識仍然存在，干部可能借權(quán)力腐敗，少數(shù)人勞動不積極是受到了資產(chǎn)階級思想的腐蝕，及破壞集體行動的消極分子可能被群眾評為壞人?？傊?，政治運(yùn)動是通過鄉(xiāng)村社會內(nèi)部來展開的，在一定時期相對有效克服了大集體容易出現(xiàn)的消極怠工，比較有效地滿足了中國現(xiàn)代化和工業(yè)化的時代要求。
    
    
    人民公社時期的政治也有一些微妙的地方。比如筆者2010年元旦在廣東番禺調(diào)研的一個有趣的例子：
    
    
    綠村村民梁漢今年66歲，當(dāng)過幾年小學(xué)老師，后因子女太多，家庭實(shí)在困難，又回家務(wù)農(nóng)。1972年，梁漢在自留地種了100多棵辣椒，收成不錯，便拿到廣州賣給外貿(mào)出口公司，賺了點(diǎn)錢。這事讓駐村工作組的人知道了，工作組組長說梁漢長途販賣屬投機(jī)倒把，要梁漢寫檢討，并要批斗梁漢。梁漢不服，質(zhì)問工作組究竟是代表誰，若是代表縣委縣政府，縣委總是要讓人民生活好吧，我將辣椒賣給出口公司，難道出口公司不是人民政府辦的？你要批斗我，我就讓我的三個孩子站在旁邊，我還要去告你們。
    
    
    強(qiáng)勢的梁漢鎮(zhèn)住了工作組組長，批斗之事不了了之。
    
    
    梁漢之所以敢于強(qiáng)勢，有兩個原因，一是他的出身貧農(nóng)，可謂根正苗紅，二是家庭子女多，的確困難。雖然他將自己種的辣椒拿到廣州市去賣有投機(jī)倒把的嫌疑，是應(yīng)該割掉的資本主義尾巴，工作組因此可以組織批斗。但若梁漢不服，鬧將起來，工作組也可能陷于被動。在梁漢的強(qiáng)勢與工作組的猶豫中，此事就不了了之了。
    
    
    在大集體時期，顯然不是每件違規(guī)的事情都可以不了了之的，因?yàn)榕氛俏覀兂Ｕf的一種控制方式。因此，若梁漢不夠強(qiáng)勢，或工作組長很強(qiáng)勢，則梁漢就可能被批斗了。梁漢不服，憤而自殺，或到縣里告狀，無非兩種結(jié)果，一是無效，二是工作組長因?yàn)榉绞讲划?dāng)而被處分。在大集體時期的語境下面，梁漢將辣椒拿到廣州賣并賺了錢，這對集體是有瓦解作用的，因此，梁漢可能被批斗且告狀無效。但即使告狀無效，工作組長面對強(qiáng)勢、貧民出身且子女很多家庭很困難的梁漢的反抗，也一定會頭痛。也正是因此會有不了了之這一灰色結(jié)果。
    
    
    若梁漢不是貧下中農(nóng)出身，而是地富反壞右的五類分子又如何？是五類分子，又有販運(yùn)辣椒的“罪證”，這些五類分子無論如何是不敢強(qiáng)勢的，被批斗的命運(yùn)幾乎是一定的。事實(shí)上，在那個時代，五類分子大多老實(shí)聽話，不敢亂說亂動違反政策規(guī)定。這些人即使曾是壞人，在人民公社的高壓之下，也只是“死老虎”，是不敢做壞事的。吊詭的是，這些人即使不做壞事，也可能被批斗。批斗“死老虎”在大多數(shù)時候，恰恰不是因?yàn)槲孱惙肿有伦隽耸裁磯氖露怯脕韲樆Ｆ渌赡苓`反政策的人，是“殺雞嚇猴”。應(yīng)該說，這樣的“殺雞嚇猴”是有一定威懾作用的。
    
    
    更重要的是，雖然五類分子是與貧下中農(nóng)不一樣的身份，貧下中農(nóng)是根正苗紅的人民內(nèi)部人，但是，五類分子中的“壞”人，完全可能由貧下中農(nóng)中的自己人變質(zhì)而成為“壞人”，成為階級敵人。梁漢強(qiáng)勢對抗，工作組堅(jiān)持原則，梁漢就可能被批斗，并可能最終列入到“壞人”中去，那個時候，梁漢就要為自己的強(qiáng)勢與固執(zhí)付出代價。
    
    
    但是，從梁漢販賣辣椒之事不了了之可見，當(dāng)時的控制方式并非采取了最終的可能激烈對抗的方式（即將梁漢打成壞人），而是不了了之。而之所以可以不了了之，是因?yàn)榱簼h販賣辣椒這件事只是偶而為之，且并未對基層治理與控制構(gòu)成嚴(yán)重威脅，工作組和公社仍然有足夠的維持基層秩序的能力，其中之一就是通過殺雞嚇猴的批斗五類分子，提醒所有人要遵紀(jì)守法。同時，梁漢不是不可以被批斗，而只是沒有批斗。被批斗的可能性是隨時存在的，是完全可以的。梁漢可以被打成壞人，由人民內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)而成為敵我矛盾。這構(gòu)成了對每一個人都存在的巨大的壓力與限制。梁漢是在走自己政治生命的鋼絲。
    
    
    從以上討論可見，在大集體時代的政治控制，是通過劃分人民內(nèi)部矛盾與敵我矛盾，并讓這種矛盾存在轉(zhuǎn)化可能來進(jìn)行的。這種政治控制與反制，在具體的語境中十分復(fù)雜，其中，已成“死老虎”的五類分子常被批斗，是工作組或公社最無風(fēng)險又具有收益（即嚇猴）的事情，因此，可以理解工作組和社隊(duì)干部喜歡批斗五類分子的原因。而有些不如梁漢強(qiáng)勢的貧下中農(nóng)犯錯，他們也可能因此被批斗，但因?yàn)樗麄儾粡?qiáng)勢，及不強(qiáng)硬反抗，對他們的批斗，也僅是警告（既警告被批斗人，又警告其他人），而不會因此而徹底打倒。這樣的批斗成為維護(hù)既有治理秩序的一種儀式。
    
    
    3、分田到戶至取消農(nóng)業(yè)稅期間的鄉(xiāng)村政治
    
    
    改革開放以后，人民公社解體，農(nóng)村實(shí)行以家庭承包為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營制度，農(nóng)村重新恢復(fù)了以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)營。這個時期，從某種意義上恢復(fù)了人民公社之前的經(jīng)濟(jì)制度，不同之處是在家庭經(jīng)營之上還有村社集體這一“統(tǒng)”的經(jīng)營層次。
    
    
    分田到戶以后的鄉(xiāng)村政治也是圍繞向國家交稅和解決鄉(xiāng)村社會內(nèi)部公共品兩個層面展開的。一方面，國家通過村干部向農(nóng)民征收稅費(fèi)，一方面，鄉(xiāng)村組織通過向農(nóng)民收取共同生產(chǎn)費(fèi)，為農(nóng)民解決最基本的生產(chǎn)和生活公共品。一般情況下，國家不為農(nóng)村提供村莊內(nèi)的公共品，村莊通過村社集體解決公共品的供給問題，村社集體向農(nóng)戶攤派負(fù)擔(dān)，村民必須交納，即使不繳，也會作為債務(wù)記在那里，欠債總是要還的，特別是農(nóng)戶要找村集體辦事時，不還債，事情就不給辦。
    
    
    而國家向農(nóng)民征稅，總是通過向村社集體分?jǐn)傉鞫惾蝿?wù)，而不是直接下達(dá)到農(nóng)戶，其中一個重要原因是，離開村干部，國家很難向人數(shù)眾多稅額很小稅源分散的農(nóng)戶有效率地收稅。若有農(nóng)戶拒絕交稅，國家就可能采取強(qiáng)制措施，比如向法院控告，組織小分隊(duì)采取強(qiáng)制措施征收，其中，國家下來清收總是應(yīng)村社干部的請求，因?yàn)閲蚁虼迳缂w下達(dá)稅費(fèi)任務(wù)，農(nóng)戶不交是欠在村里而不是欠到國家，國家記村里欠債，村里記農(nóng)戶欠債。有農(nóng)戶不交，村集體的負(fù)債就會增加，這會引起其他村民的不滿，由此帶來連鎖反應(yīng)，以至于收稅費(fèi)越來越難。稅費(fèi)收不起來，共同生產(chǎn)費(fèi)也就很難收起來，村集體的公共事業(yè)也越來越難辦。
    
    
    分田到戶時，設(shè)想只要調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，蛋糕做大了，農(nóng)民就會“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，交給國家的是稅，留給集體的是用于公共工程和公益事業(yè)的費(fèi)用。這兩者都要向農(nóng)民征收，且一定要對不交者采取強(qiáng)制措施，但實(shí)際上，國家很難直接對農(nóng)戶頻繁使用強(qiáng)制手段，最多只能應(yīng)村社集體的請求偶爾使用強(qiáng)制力。村社集體與傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村組織已大不相同，因?yàn)檫@個時代已是法制時代，已是國家壟斷了所有可以合法使用暴力的時代，村莊缺少強(qiáng)制手段，村莊邊界的開放也使村莊輿論力量式微。更重要的是，國家為了順利征稅，傾向默許村社干部協(xié)稅時自肥，村社干部由保護(hù)型經(jīng)紀(jì)變?yōu)橼A利型經(jīng)紀(jì)。這樣一來，村干部在村民中的形象很快就被毀掉，村莊選舉中，這些人往往連任都變得困難。
    
    
    也就是說，分田到戶，雖然無論是征稅還是完成共同生產(chǎn)事務(wù)，都將村莊當(dāng)作一個需要政治的集體，卻因?yàn)闀r代的變化，村社集體發(fā)現(xiàn)已經(jīng)沒有了進(jìn)行政治斗爭的手段，從而無法克服釘子戶制造的麻煩。
    
    
    從人民公社到分田到戶，吳毅稱之為鄉(xiāng)村社會的去政治化，他的意思是，人民公社時期的階級斗爭和政治運(yùn)動是意識形態(tài)，是高度政治化的，而分田到戶以后，階級斗爭和政治運(yùn)動都取消了，鄉(xiāng)村社會又進(jìn)入到日常的社會生活中，是講經(jīng)濟(jì)效率的，而不再是政治性的[3]。吳毅所說只對了一半，這對的一半就在于，分田到戶以后，鄉(xiāng)村政治的手段沒有了，但鄉(xiāng)村作為一個具有相對自主性的征稅單位和相對獨(dú)立的公共品供給單位的屬性依然被當(dāng)時的國家所賦予，鄉(xiāng)村因此仍然是政治性的。鄉(xiāng)村去政治的關(guān)鍵其實(shí)并在于政治的形式，更不在于國家在鄉(xiāng)村的政治運(yùn)動，而在于鄉(xiāng)村社會是否還具有進(jìn)行利益再分配的空間和能力。正是在鄉(xiāng)村再分配利益的空間和能力上，取消農(nóng)業(yè)稅后，中國鄉(xiāng)村去政治化才得以真正實(shí)現(xiàn)，其后果也將相當(dāng)嚴(yán)重。以下我們分兩節(jié)來分別討論。
    
    
    
    二、取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)村去政治
    
    
    
    1、政治性的消逝
    
    
    取消農(nóng)業(yè)稅前，因?yàn)槿狈Ω夺斪討舻氖侄?，越來越多的農(nóng)戶拒絕交納稅費(fèi)，作為一個相對自主的獨(dú)立空間的鄉(xiāng)村已失去再分配利益的能力。這個時候有兩種解決問題的辦法，一是國家繞過村社集體，直接向農(nóng)民征收稅費(fèi)。但因?yàn)檗r(nóng)戶數(shù)量龐大，稅額小且稅源分散，而且國家離開村社集體，很難清晰區(qū)分開有錢不交稅的釘子戶與真正無錢交稅的貧困戶，這個辦法很難行得通；二是重建與對鄉(xiāng)村政治期待相適應(yīng)的政治手段。無論是傳統(tǒng)社會還是人民公社時期都是存在著與當(dāng)時鄉(xiāng)村政治目標(biāo)相適應(yīng)的政治手段的。
    
    
    但是，在現(xiàn)代性已經(jīng)普及，國家已經(jīng)壟斷所有合法暴力，法制社會早已提上日程并建設(shè)多年的情況下，回到傳統(tǒng)時代的政治手段沒有可能，人民公社時期通過運(yùn)動來展開的政治手段也是非常手段，是需要前提條件（比如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、村莊相對封閉等等），進(jìn)入21世紀(jì)，人民公社時期的政治手段顯然已不可用。
    
    
    因此，在世紀(jì)之交，國家斷然取消農(nóng)業(yè)稅[4]，國家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，也就不需要再通過鄉(xiāng)村組織去收稅，也不再需要鄉(xiāng)村社會作為一個相對獨(dú)立主體來承擔(dān)稅賦責(zé)任。之所以國家可以這樣做，是因?yàn)檫M(jìn)入21世紀(jì)后，中國已由一個農(nóng)業(yè)國變成了工業(yè)化國家，國家稅收主要來自城市工商業(yè)，農(nóng)業(yè)稅占國家稅收的比重已經(jīng)微不足道了。
    
    
    當(dāng)國家取消對鄉(xiāng)村社會（主要是指行政村）征稅時，作為國家征稅對象的鄉(xiāng)村社會這一政治性實(shí)體本身就已經(jīng)大為削弱了。
    
    
    進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革時，國家仍然希望鄉(xiāng)村社會具有自主供給公共品的能力，其制度措施是“一事一議”，即由村民以行政村為單位，通過民主的辦法（主要是通過村民代表會議的形式），依據(jù)村民的受益情況和村民意愿來籌集村莊公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，且規(guī)定人均每年不得超過15元?！耙皇乱蛔h”籌集公共品建設(shè)經(jīng)費(fèi)與之前向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”經(jīng)費(fèi)及共同生產(chǎn)費(fèi)都有差異，其中最大的差異是，“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)都是搭在農(nóng)業(yè)稅下面收取的，因此有一定的強(qiáng)制性，而“一事一議”費(fèi)用的收取采用受益和自愿原則，這樣就無法防止搭便車行為，也無力對付釘子戶，因此，“一事一議”在全國農(nóng)村大都無法實(shí)行。這樣一來，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生供給公共品的制度失敗，鄉(xiāng)村作為一個政治性實(shí)體就幾近消失。
    
    
    2、分配義務(wù)與責(zé)任的政治
    
    
    取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生供給公共品制度的失敗，迫使國家轉(zhuǎn)而向農(nóng)村輸入資源，以為農(nóng)民建立生產(chǎn)和生活所需基本公共品，比如道路、安全飲水、衛(wèi)生、醫(yī)療、文教等等。從目前國家實(shí)踐來看，國家基本上是試圖通過“條條”，即通過各職能部門來為農(nóng)民直接提供公共品，而不經(jīng)由鄉(xiāng)村社會，或鄉(xiāng)村社會不再有對國家提供公共品進(jìn)行內(nèi)部再分配的權(quán)力，鄉(xiāng)村社會只是國家提供公共品的被動接受者了。
    
    
    取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移資源的方式大略有兩種，一是直補(bǔ)到戶，包括糧補(bǔ)、種子補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、低保、新農(nóng)合和新農(nóng)保。這種國家提供的補(bǔ)貼，都是直補(bǔ)到農(nóng)戶，與村社集體不發(fā)生關(guān)聯(lián)；二是由職能部門直接為鄉(xiāng)村社會提供公共品，最典型的如水、電、路、衛(wèi)生、文教等，這兩種國家向農(nóng)村社會轉(zhuǎn)移資源的辦法，都將鄉(xiāng)村社會這個政治性的實(shí)體避開了，鄉(xiāng)村社會不能在國家轉(zhuǎn)移資源的使用中發(fā)揮再分配的作用，鄉(xiāng)村社會的政治性因此逐步消逝。國家越是有能力為鄉(xiāng)村社會提供完善的公共品，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生公共品的必要性就越弱，鄉(xiāng)村社會作為一個再分配利益的政治性實(shí)體的重要性就越是降低。
    
    
    以上討論中，一方面是取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)村社會作為一個賦稅實(shí)體的含義大為下降，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部如何分配稅賦責(zé)任、分?jǐn)偠愘x義務(wù)的政治過程變得不重要了。即使鄉(xiāng)村社會仍然要承擔(dān)國家的稅費(fèi)任務(wù)，鄉(xiāng)村社會也不是作為一個實(shí)體更非一個整體，而是由其中的每個個體（農(nóng)戶、企業(yè)等）來直接面對國家稅務(wù)機(jī)關(guān)，這就不關(guān)鄉(xiāng)村干部的事了。
    
    
    另一方面是當(dāng)國家試圖直接為鄉(xiāng)村社會提供主要的公共品時，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生供給公共品的價值降低了，鄉(xiāng)村社會看起來不再有必要通過對內(nèi)分配義務(wù)來建構(gòu)自己的政治性實(shí)體。
    
    
    以上兩個方面，使當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會與傳統(tǒng)時期和人民公社時期的鄉(xiāng)村社會，都已有了巨大的不同，這種不同在于，當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會看起來不再有作為一個政治性實(shí)體存續(xù)下去的必要性，鄉(xiāng)村社會的去政治化看起來是可以完成了。其中的核心是，鄉(xiāng)村社會看起來不再有進(jìn)行利益再分配的必要了。更準(zhǔn)確地說，是鄉(xiāng)村作為一個分配責(zé)任與義務(wù)的政治沒有必要了。作為分配權(quán)利和利益的政治呢？
    
    
    3、分配權(quán)利的政治
    
    
    作為分配權(quán)利和利益的鄉(xiāng)村政治，中國特殊的土地制度本來還有空間，但從現(xiàn)在國家的政策傾向來看，國家似乎不太關(guān)心這個制度空間了。
    
    
    中國特色的農(nóng)村土地制度，是以農(nóng)戶承包為基礎(chǔ)的“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的制度，土地的所有權(quán)是村莊集體的，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶。既然所有權(quán)歸村社集體，村社集體就有理由從集體承包給農(nóng)戶的土地中獲取地租，且集體應(yīng)對土地享有收益權(quán)和處分權(quán)，從而村社集體（這個由所有村社成員構(gòu)成的鄉(xiāng)村實(shí)體）就可能通過對集體土地所有權(quán)的行使來再分配村社利益，這樣就激活了村莊政治。
    
    
    奇怪的是，國家的土地政策卻似乎在消滅這個政治的空間，其中一個原因是認(rèn)為集體土地所有制容易引發(fā)矛盾與沖突，比如調(diào)整農(nóng)民承包的土地引發(fā)矛盾，向農(nóng)民收租也會引發(fā)矛盾。為了減少矛盾，國家傾向不調(diào)整土地，土地承包30年不變且今后也沒有必要變。土地是集體的，卻不允許集體對土地有任何權(quán)利。這樣一來，農(nóng)村社會為調(diào)整土地引起的矛盾沒有了，卻可能因?yàn)檗r(nóng)戶土地不均導(dǎo)致的社會不公及地塊分散導(dǎo)致的耕作不便成更大矛盾。土地不收租，收租的矛盾沒有了，調(diào)整農(nóng)民土地利益的矛盾卻更加無解了。
    
    
    尤其讓人憂慮的是，這幾年，各種變相的農(nóng)村土地私有化的主張正有變?yōu)閲艺呱踔练傻内厔?。若農(nóng)村土地制度私有化了，則中國鄉(xiāng)村社會離解體也就不遠(yuǎn)了，鄉(xiāng)村政治的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也就不存在了。那個時候，由于鄉(xiāng)村政治消逝所帶來的各種問題就更加無解了。
    
    
    不僅中央怕矛盾，怕麻煩，而傾向土地制度目前正在發(fā)生的這種變化，而且地方政府也是如此。舉例來講，在河南周口市郊農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，按國家政策規(guī)定，征地款應(yīng)包括四個部分，即勞力安置費(fèi)、土地使用費(fèi)、附作物補(bǔ)償、青苗費(fèi)，其中至少土地使用費(fèi)應(yīng)歸村莊集體，這是政策明文規(guī)定且明文要求的，但地方政府擔(dān)心村社集體所得土地使用費(fèi)被村組干部濫用，由此引起村民的不滿從而導(dǎo)致農(nóng)村社會的沖突與矛盾，而在實(shí)踐中將土地使用費(fèi)直接打到被征地農(nóng)戶賬上，村社集體不得一分錢。甚至征地時，有一些集體要承包到戶的土地（如路、溝、渠、荒山、荒水）等，所有征地費(fèi)全部均分給農(nóng)戶，村集體不留錢，村干部不摸錢，這樣減少因此引起的矛盾。而村社集體若可以拿到土地使用費(fèi)等資源，其實(shí)是可以通過再分配的辦法在村民中分配，及可以建設(shè)對村民生產(chǎn)生活十分重要的公共品的。當(dāng)然，村社干部也是有可能濫用集體的錢的。這關(guān)鍵是村莊政治與上級監(jiān)管的問題。
    
    
    農(nóng)民也有期待，廣東番禺農(nóng)民叫做“分光吃光，身體健康”。身體是否健康說不定，但村社集體被掏空，村莊政治是沒有希望了。
    
    
    2010年中央一號文件曾提倡河南村級“4+2”工作法，核心是村級重大決策包括村莊公共品供給，應(yīng)通過民主公開程序，讓村民充分表達(dá)其對公共品需求的偏好。但在實(shí)踐中，地方政府傾向?qū)ⅰ?+2”工作法當(dāng)作籌集公共品建設(shè)經(jīng)費(fèi)的辦法，這與“一事一議”就無本質(zhì)差異，因此也就無法推開。而假若“4+2”工作法是與自上而下國家移財(cái)政支付聯(lián)系起來，自上而下轉(zhuǎn)移資源不是如目前要么直接發(fā)到農(nóng)戶，要么由職能部門直接在村莊提供公共品，而是將資源打包到鄉(xiāng)村（比如行政村），而經(jīng)由鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的“政治”秩序（比如“4+2”工作法）來讓鄉(xiāng)村社會決策，則這樣的資源使用效率當(dāng)更高，且這樣也可以搶救正在消逝的鄉(xiāng)村政治與鄉(xiāng)村社會。
    
    
    4、不出事的邏輯
    
    
    土地制度上所表現(xiàn)出來的各級尤其是中央不希望農(nóng)村出事情、出麻煩、出矛盾的心態(tài)，其實(shí)在農(nóng)村政策與制度安排的各個方面都是如此。目前自上而下的執(zhí)政情緒是，不能出事，不能有沖突，甚至不能有上訪。自上而下不喜歡矛盾，害怕矛盾，從而想方設(shè)法避免矛盾、掩蓋矛盾，已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的地步，其結(jié)果就是，自上而下不接觸矛盾，回避矛盾，遇到矛盾張惶失措，這樣看起來矛盾是減少了，但在農(nóng)村社會本來有矛盾的情況下，回避矛盾只是暫時減少了矛盾，而沒有解決矛盾，矛盾因此會在更高層次，以更劇烈方式，更加頻繁地爆發(fā)出來。
    
    
    這樣一種執(zhí)政傾向，在鄉(xiāng)村基層的表現(xiàn)如花錢買穩(wěn)定，以糾紛解決為中心的制度安排而不是以規(guī)則之治為目標(biāo)，事本主義，等等。
    
    
    如此一來，就會引起很多麻煩，以周口市郊農(nóng)村調(diào)查所獲案例為例，當(dāng)?shù)卮甯刹空f，“不做事沒有問題，一做事就有問題，因此都不做事，不能做事”。更具體地說，村干部不做事沒有人反對，當(dāng)然也沒有人支持；做事則一定會有人反對，因?yàn)橹灰鍪戮蜁|動一些人的利益，至少在利益和責(zé)任分配上不可能絕對公平；不顧反對將事情做成，會得到群眾支持，因?yàn)樽鍪聨砹斯彩找?；但若做事引起少?shù)人上訪，上級為減少上訪而會要求村干部不做事。其結(jié)果往往就是不做事。不做事，村干部得不到真正的支持，一旦村中有少數(shù)人提出不合理要求，村干部及以上的國家就不得不滿足這些即使不合理的要求。
    
    
    以河南周口市郊的邵寨村為例，2008年邵寨村征地，有三畝多集體的荒地，可得近20萬元的征地費(fèi)，邵寨村支書計(jì)劃用這筆錢來修一條村民都強(qiáng)烈要求修建的通村公路，但有村民認(rèn)為不受益，要求分掉這筆錢，并聲稱不分錢就上訪。村支書通過村民代表會議決定修路而不分錢，有村民也就徑直到鄉(xiāng)政府上訪。鄉(xiāng)黨委書記要求邵寨村支書無論如何不能修路，因?yàn)樾蘼冯m然給村民帶來巨大公共利益，村民上訪卻給鄉(xiāng)政府帶來巨大壓力。錢分掉了，就沒有上訪了，鄉(xiāng)政府就沒有壓力了。因?yàn)猷l(xiāng)政府反對，雖然邵寨村支書和邵寨村民都強(qiáng)烈希望修路，最終路沒修成，錢還是分掉了。對于基層政府來講，“可以不做事，千萬別惹事，一定不能出事”。
    
    
    表現(xiàn)在上訪上面，無論上訪有理無理，基層采取的措施都是花錢買穩(wěn)定，有理無處講，講理不管用。這種情況下面，農(nóng)村社會中就產(chǎn)生了一批以謀利為目的的上訪戶，甚至出現(xiàn)了以戲弄地方官員為目的的上訪戶[5]。
    
    
    當(dāng)前的執(zhí)政情緒下面的上訪制度安排，不出事不惹事消滅沖突消滅矛盾的期待，使鄉(xiāng)村社會中，以拖應(yīng)變，不接觸矛盾，不講求原則，行政沒有底線，喪失了政治，最終可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會的崩塌。村莊政治消滅了，國家政治麻煩就大了。
    
    
    5、時代的原因
    
    
    造成鄉(xiāng)村去政治的，還有時代的原因，此處不細(xì)展開，大略列舉如下：
    
    
    首先是權(quán)利話語的興起和法制社會建設(shè)的進(jìn)展。隨著國家政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，國家越來越壟斷了所有可以合法使用的暴力，鄉(xiāng)村社會過去使用暴力的空間已經(jīng)喪失。送法下鄉(xiāng)幾十年，法制社會建設(shè)的成果使國家法律的陽光普照中國鄉(xiāng)村的各個角落，“村規(guī)民約”也必須在法律范圍內(nèi)才有效。與法制社會建設(shè)相伴隨的是權(quán)利話語的興起，以前以義務(wù)為本位的制度被以權(quán)利為本位的制度所取代，權(quán)利使得每個人都可以得到法律保護(hù)，而不受鄉(xiāng)村政治的強(qiáng)制。個人主義興起，集體主義退潮。
    
    
    其次是高度市場化的影響。高度發(fā)達(dá)的市場改變了過去非得依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部互助合作才能完成的公共事務(wù)，市場可以為農(nóng)民的生產(chǎn)和生活提供之前必須依靠鄰里才能完成的事務(wù)。市場還為農(nóng)民提供了遠(yuǎn)較過去多得多的就業(yè)與收入機(jī)會和消費(fèi)選擇。
    
    
    再次是村莊邊界的開放。傳統(tǒng)時期和人民公社時期，鄉(xiāng)村社會都是相對封閉的，但當(dāng)前中國農(nóng)村，農(nóng)民流動極為頻繁，村莊邊界幾乎完全開放，村民有了更多自由選擇空間。過去作為有力規(guī)范的輿論和地方習(xí)俗，現(xiàn)在已經(jīng)不能有效約束農(nóng)民。
    
    
    第四是收入來源多樣化。農(nóng)民并非仍然主要從土地刨食，而是收入來源多樣化，甚至多數(shù)家庭的務(wù)工經(jīng)商收入超過務(wù)農(nóng)收入，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會本身重要性的降低。
    
    
    以上時代差異，就使得鄉(xiāng)村社會作為一個政治性實(shí)體的基礎(chǔ)受到侵蝕。一是作為一個政治性實(shí)體的鄉(xiāng)村社會已經(jīng)變得不如過去重要了，二是作為維系鄉(xiāng)村政治性實(shí)體運(yùn)轉(zhuǎn)的政治手段快速消散，傳統(tǒng)社會中以義務(wù)為基礎(chǔ)的制度被現(xiàn)代社會中以權(quán)利為本位的制度所取代，這就使得作為政治性實(shí)體的鄉(xiāng)村社會整合的大多數(shù)手段都失去發(fā)揮作用的空間。
    
    
    6、小結(jié)
    
    
    綜上所述，取消農(nóng)業(yè)稅后短短幾年，鄉(xiāng)村社會中，政治性消失了，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重而且快速的去政治化。作為最典型政治的村民自治和村委會選舉，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村民對選舉漠不關(guān)心，對村民自治毫無興趣；在利益密集型的農(nóng)村地區(qū)，村委會選舉變成赤裸裸的賄選。村民同樣不信任村干部，也不相信村委會，因?yàn)榇寮壵蜗Я薣6]。
    
    
    
    三、鄉(xiāng)村去政治化的后果
    
    
    
    鄉(xiāng)村去政治化，其結(jié)果就是，村莊不再是一個可以集結(jié)利益、意愿，不再可以表達(dá)訴求，不再可以進(jìn)行利益協(xié)商、利益博弈的場所。村莊就僅僅只是一個居住空間，農(nóng)村社會被城市社區(qū)化了，熟人社會變成了互不相干人們住在一起的陌生人社會。
    
    
    換句話說，鄉(xiāng)村去政治化的后果就是，鄉(xiāng)村社會不再是一個相對獨(dú)立和自主的政治空間，國家對鄉(xiāng)村社會的治理就要直接面對每個農(nóng)戶和每個人，在國家與個人之間不再有一個可以進(jìn)行利益再分配的中間結(jié)構(gòu)了。所有鄉(xiāng)村組織，即使目前的鄉(xiāng)政府和村委會或村社集體還存在，這些鄉(xiāng)村組織也不過是國家行政力量的向下延伸，是國家的代理人，而不再有鄉(xiāng)村社會的當(dāng)家人，不再有鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生利益整合能力。
    
    
    鄉(xiāng)村社會去政治化的后果大體可能有以下數(shù)端：
    
    
    1、內(nèi)生供給公共品的能力弱化乃至消失。
    
    
    當(dāng)鄉(xiāng)村社會政治性的空間喪失，鄉(xiāng)村社會不再具有利益再分配的能力時，鄉(xiāng)村社會首先的變化是內(nèi)生公共品供給能力進(jìn)一步弱化乃至消失，原因很簡單，就是鄉(xiāng)村社會不再有能力對付搭便車的釘子戶，而一個人想搭便車，而社會無力對付，就會有更多人跟隨搭便車，從而導(dǎo)致公共品供給的嚴(yán)重不足。
    
    
    取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，一方面國家對農(nóng)村社會的資源輸入大為增加，但因?yàn)檗r(nóng)村社會內(nèi)生公共品供給機(jī)制的喪失，農(nóng)民的生產(chǎn)生活反而更加不方便，尤其是稻作區(qū)的農(nóng)田灌溉，因?yàn)檗r(nóng)戶之間無法合作，即使有健全的水利體系，農(nóng)戶依然只能用與自己小塊土地經(jīng)營規(guī)模的微型水利進(jìn)行灌溉，典型是湖北荊門農(nóng)村打井灌溉，荊門市委常委胡道銀戲稱之為“新井田制”。
    
    
    取消農(nóng)業(yè)稅后，國家試圖通過大量轉(zhuǎn)移支付來為農(nóng)民提供基本的公共品服務(wù)，其中“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，“城鄉(xiāng)公共品均等化”，“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”等政策語言中都有這樣的努力。且國家首先在電網(wǎng)改造，然后在通村公路，現(xiàn)在正進(jìn)行農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)方面，費(fèi)力甚巨，且成效明顯。此外，在文教、衛(wèi)生、社保等方面也投資巨大，效果明顯。從某種意義上講，國家財(cái)政對農(nóng)村社會的投資極大地改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基本條件。
    
    
    不過，仍然存在問題，其中的核心就是所謂“最后一公里”的問題，即如何將國家投資建設(shè)的基礎(chǔ)公共品變成農(nóng)民可以完全享受的最后公共品，尚有最后但也最為麻煩環(huán)節(jié)的銜接。具體地說，以水利為例，國家雖可以為農(nóng)村提供良好的大中型水利設(shè)施，但國家卻無力為每一農(nóng)戶的每個田塊提供最終水利服務(wù)，在大中型水利設(shè)施與農(nóng)戶小塊田地之間如何形成良好銜接，農(nóng)戶之間如何分?jǐn)偹M(fèi)，就不是國家制定一個制度所可以解決的，而必須由農(nóng)戶之間，由村社集體來達(dá)成協(xié)議。再如通村道路，通到村不難，但如何通到戶？就需要戶與戶之間的協(xié)商，協(xié)商不好，農(nóng)村就會有新房而無新村，在村莊內(nèi)，晴天塵土飛揚(yáng)，雨天滿地泥巴。
    
    
    更進(jìn)一步說，中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)的情況差異極大，農(nóng)村公共品具有極其復(fù)雜的多樣性，在農(nóng)民需求與國家公共品供給之間具有嚴(yán)重的信息不對稱性。從農(nóng)民角度來講，當(dāng)然是國家提供的公共品越多越豐富越好，即使其中一些公共品是無效的，因?yàn)闊o需掏錢，農(nóng)民也不會反對這樣的公共品供給。但從國家層面講，國家的財(cái)政資源是有限的，如何有效投資十分重要。正是因?yàn)檗r(nóng)村情況千差萬別，國家不可能真正知道到底哪里最需要何種公共品，國家所可以看到的，都是迫不急待的公共品的需求，并最終，會哭的孩子有奶吃，哪里叫得最響而不是哪里最需要公共品，哪里就可以得到支持。因?yàn)槿狈陀^的評估標(biāo)準(zhǔn)，特殊關(guān)系就可以在資源分配中起到關(guān)鍵作用，“跑部錢進(jìn)”因此是有用的，國家資源投資效率大降。因此，有主張認(rèn)為國家給農(nóng)村的資源應(yīng)補(bǔ)貼到戶，直接打到農(nóng)戶的個人帳戶上，但打到個人帳戶上的錢與公共品供給何干？
    
    
    因此，即使是由國家提供資源，國家資源也不能完全由外在于鄉(xiāng)村的職能部辦委局來作具體決策，而應(yīng)在鄉(xiāng)村社會中找到接應(yīng)力量，其中的核心是鄉(xiāng)村社會必須有表達(dá)其對公共品需求偏好的機(jī)制，這樣實(shí)現(xiàn)公共資源分配的政治，這個政治相當(dāng)于過去我們所總結(jié)的由“動員型民主”向“分配型民主”的轉(zhuǎn)變[7]。
    
    
    當(dāng)前農(nóng)村公共品供給制度安排中，最大的問題是缺少農(nóng)民的參與，過去以動員資源為基礎(chǔ)的參與固然是沒有了，現(xiàn)在以分配資源為基礎(chǔ)的公共品供給也將農(nóng)民排除在外，因此，農(nóng)村公共品供給的大貌或許可以由國家投資解決，而其細(xì)節(jié)，其實(shí)際發(fā)揮作用的關(guān)鍵點(diǎn)上，卻問題多多。
    
    
    離開鄉(xiāng)村政治，離開鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的利益與意愿的集結(jié)，即使利益分配，也因?yàn)槭ピ俜峙淅娴哪芰?，而困難重重。
    
    
    2、農(nóng)民為什么都成了刁民，或刁民為什么替代了（或代表了）農(nóng)民。
    
    
    任何社會中，都總是結(jié)構(gòu)性地存在一個邊緣性的少數(shù)，存在一個超出地方正常的社會規(guī)范、道德規(guī)范乃至行為規(guī)范的少數(shù)，這個少數(shù)群體被稱為“刁民”，在這里“刁民”并非一定是貶義上的，而是要強(qiáng)調(diào)其與一般農(nóng)民與主流群體的差異?！暗竺瘛笨梢允钦J(rèn)死理的人，可以是“刁滑”之人，可以是好惹事的人，可以是善于捕捉獲利機(jī)會的人，可以是喜歡投機(jī)鉆營的人，總之，“刁民”是這個社會秩序的挑戰(zhàn)者，甚至破壞者。
    
    
    一個正常的社會得以延續(xù)，“刁民”群體就一定不能成為主流，而會被這個主流社會通過文化道德，通過社會輿論，通過社會力量，甚至是通過國家權(quán)力，壓制在社會的邊緣地帶，這樣的人群一方面不大，人數(shù)不多，另一方面也缺少道德號召力。所以，這個群體雖然結(jié)構(gòu)性地存在在那里，在一個正常的社會中，卻不足以構(gòu)成對正常秩序的挑戰(zhàn)。
    
    
    當(dāng)前農(nóng)村的情況卻似有大的變化。筆者近年在全國農(nóng)村調(diào)研，幾乎每次都發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會原本結(jié)構(gòu)性存在但卻十分邊緣化的刁民群體正在變得主流，正在替代農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會秩序的主導(dǎo)人和決定者。鄉(xiāng)村社會中的相當(dāng)部分秩序變得由這一部分人來決定，這是一個相當(dāng)嚴(yán)重的問題。
    
    
    舉一個例子。2003年，筆者籌得一筆錢為一個村莊農(nóng)民打了一口灌溉井，花費(fèi)萬元，結(jié)果不久竟被一農(nóng)戶以自己田地?zé)o法從灌溉井中受益，而將灌溉井破壞掉了。此事后來不了了之，因?yàn)檎l都不愿去碰這樣的“狠人”。
    
    
    再舉一個例子。一個村民以村干部在發(fā)春季慰問品時，沒有給自家更多照顧（共13份，他家已發(fā)一份，他要至少2份），而到村支書家將支書痛打一頓，村支書只能是無奈。
    
    
    還舉一個例子。在幾乎所有農(nóng)村都有上訪戶周期性到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)辦公室上訪，不給好處就不走的例子。而這種好處無論給多少，他總會要更多。這樣的農(nóng)戶從鄉(xiāng)鎮(zhèn)那里得到的好處甚至比正常務(wù)農(nóng)務(wù)工收入還多，他完全將上訪謀利當(dāng)作職業(yè)了。
        
    
    還舉一例。一群因?yàn)檩斞腥緪圩滩〉幕颊呒Y(jié)起來到醫(yī)院鬧事，到公路上當(dāng)“碰磁黨”，到農(nóng)村砍集體樹木，將公共財(cái)產(chǎn)直接拉走賣掉換錢等等，幾乎是無惡不作，但當(dāng)?shù)卣凸膊块T毫無辦法，只能指望這些人早點(diǎn)死掉。
    
    
    還舉一個例子。湖北漢川縣委宣傳部副部長說：現(xiàn)在農(nóng)民上訪已經(jīng)成為基層最大的問題。只要死了人，即使自己打架死人，農(nóng)民也找政府鬧。逢死必鬧，鬧事就是要政府給錢?，F(xiàn)在黑社會介入死人鬧事事件中，黑社會幫你策劃，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，收入（指政府給的錢）分成。他們組織上街游行，每人每天50元，一包煙。任何事情他們都組織老頭老太太堵政府大門，毫無辦法。
    
    
    還可以舉出更多例子，這些例子中，最嚴(yán)重的問題是，他們已對農(nóng)村社會的基本秩序構(gòu)成破壞，已成為鄉(xiāng)村治理中無法解決的難題，正成為影響和決定鄉(xiāng)村秩序的主導(dǎo)力量，這樣的人越來越多，且能量越來越大，用地方政府官員的話說，這些人的行為是“殺又不夠殺，判又不夠判”，是“大錯不犯，小錯不斷”，因此無法應(yīng)對，只能遷就。這種遷就又會進(jìn)一步縱容這些人的膽量，他們會進(jìn)一步蔑視權(quán)威、蔑視秩序、蔑視政權(quán)、蔑視正義與道德，視政權(quán)的力量為燒火棍，膽大妄為，以致最終越過底線。其實(shí)，在實(shí)踐中，大量越過底線的行為，地方政府也采取了息事寧人的做法。
    
    
    在傳統(tǒng)社會，對這樣的“刁民”，政權(quán)采取的辦法是“有罪推定”，可以進(jìn)行制裁，在人民公社時期，這樣的人可以作為“壞人”，由群眾表決，由地方打擊。但在當(dāng)前中國，尤其是在鄉(xiāng)村社會的政治性空間喪失以后，農(nóng)民之間的聯(lián)系弱化，對這些刁民的行為，一般農(nóng)民可謂“事不關(guān)己、高高掛起”，“刁民”在與地方政府斗法時，一般農(nóng)民要么莫不關(guān)心，要么冷眼旁觀，而政府發(fā)現(xiàn)缺少了政治空間，沒有了政治動員，沒有了基本政治力量的支持，在他們與刁民的斗智斗勇（中性意義上的斗智斗勇）中，自己落了單，力竭勢窮，步步退讓，以至于動輒得咎，狼狽不堪。原因很簡單，刁民與地方政府斗法，不關(guān)一般農(nóng)民的事，一般農(nóng)民不能從刁民與政府斗法中感受到與自己利益的關(guān)系。政府乃至鄉(xiāng)村組織不是政府性的而只是自上而下的行政體系的一個部分。相反，看到政府官員的狼狽不堪，反而感到痛快，因?yàn)檫@可能是一群不關(guān)心農(nóng)民死活的貪官。因?yàn)槿鄙倭苏涡?，一般農(nóng)民感受不到地方政府在維護(hù)社會基本秩序方面的重要性。
    
    
    政府落單，地方官員常被刁民弄得狼狽不堪，這就會進(jìn)一步壯大刁民的力量與聲威。一般農(nóng)民越是不發(fā)聲，這種刁民的聲威就越是響亮，這些人就越是張狂。開始時是農(nóng)民不愿發(fā)聲，因?yàn)榕c自己利益無關(guān)，后來是不敢發(fā)聲，因?yàn)檗r(nóng)民人數(shù)雖然多，卻是分散的，他們也落了單。
    
    
    這樣一來，在農(nóng)村社會中，是由刁民來決定這個社會的基本秩序，是由一群地方政府官員來勇斗一群刁民，雙方斗智斗勇，其中的原則之離譜，方法之可笑，情節(jié)之離奇，對當(dāng)前基層治理有深入調(diào)查的同仁，都會為之一嘆！
    
    
    當(dāng)鄉(xiāng)村社會中的政治空間消失，鄉(xiāng)村社會只有具體問題的擺平，而沒有了原則，沒有了正義，沒有了正氣，沒有了因?yàn)榈懒x與原則所激蕩起來的政治的氣場，沒有群眾在旁邊支持的幫腔，這樣的地方政府就會在維持秩序的過程中，在與刁民的斗智斗勇中，在擺平理順中，喪失自己的權(quán)威、顏面，以致合法性。這些地方官員們象小丑一樣在鄉(xiāng)村社會中表演。這樣的基層治理，顯然不只是成本很高，而且必不可持久。
    
    
    一旦這個社會中失去了政治，失去了原則，失去了壓制牛鬼蛇神的力量，這個社會中各種正當(dāng)不正當(dāng)?shù)睦嬖V求全都起來之后，這個社會的維系就會相當(dāng)困難。
    
    
    3、自上而下的資源轉(zhuǎn)移甚至都相當(dāng)困難
    
    
    當(dāng)前國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的兩個主渠道，一是直補(bǔ)到戶，二是由國家直接為農(nóng)村提供基本公共品。此外，國家有些轉(zhuǎn)移支付需經(jīng)由村莊才能進(jìn)行的，如低保，而這個轉(zhuǎn)移竟頗困難。
    
    
    國家為低收入戶投立保障金，是現(xiàn)代社會財(cái)政支出的一種重要方式，是社會公正的重要方面，是擴(kuò)大社會幸福的重要表現(xiàn)。其積極意義自不用說。
    
    
    但國家不可能完全掌握農(nóng)村居民的收入狀況，因此只能通過村社內(nèi)部人員來分配低保指標(biāo)，因?yàn)橹挥惺烊松鐣?nèi)部的成員才真正知道誰最貧困應(yīng)該得到低保。
    
    
    按政策規(guī)定，低保指標(biāo)的分配，應(yīng)由低保戶申請，村民代表評議，民政部門審核、公示，然后才能將低保指標(biāo)落實(shí)到戶。但在實(shí)際操作中，低保戶的評議大都變成村組干部私下指定，村組干部甚至將低保指標(biāo)的分配當(dāng)作一種治理資源，從而使治理分配嚴(yán)重脫離政策本身的意圖。
    
    
    造成以上后果的最主要原因是，低保分配中，村干部只是成為了上級行政的一個執(zhí)行者，他在執(zhí)行這個政策時，是外在于村莊而非內(nèi)生于村莊的，這個過程中，沒有村莊內(nèi)部的動員、斗爭、妥協(xié)及由此而形成的共識和原則。村莊政治消失了，所以原則與共識也就不存在了，只要沒有人上訪，事情就算擺平了。而這種擺平背后的不公平不合理，所有熟人社會中的村民都知道，他們當(dāng)然是不滿的，但并不一定發(fā)聲，因?yàn)榘l(fā)聲會得罪人（那些強(qiáng)勢的人群得到了低保）。他們不說話，并不代表他們沒有意見。這種意見日積月累，就成為了巨大的對政權(quán)的負(fù)面情緒，這個政權(quán)在自己做好事的過程中，卻積攢下來合法性的喪失。
    
    
    低保的政治中，沒有得到好處的固然是不滿，得到好處的也不會對這個秩序滿意。結(jié)果是政府做得越多，錯得越多。農(nóng)村社會中的這種負(fù)面情緒的彌漫，的確值得當(dāng)前中央的重視。
    
    
    四、討論
    
    
    當(dāng)前中國農(nóng)村的情況已發(fā)生巨變，核心是法制建設(shè)和公民教育。階級話語已取消，五類分子不存在，所有人都是中華人民共和國公民，所有人都受到現(xiàn)代的法制的約束。
    
    
    但是，在當(dāng)前農(nóng)村社會中，仍有諸多法制約束不到的地方，這個時候的基層政治控制，或基層治理如何進(jìn)行，就是一個新的問題。舉例來說，筆者調(diào)研中屢屢聽到這樣的事情：有人完全是無理上訪，編造各種虛假事實(shí)上訪以謀取好處。是找村干部要好處，不得，即到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再不得，即到市縣，最后一直到中央。注意，這里講的是無理上訪，且編造虛假事實(shí)。但編造虛假事實(shí)上訪是不是犯法了？沒有犯法，僅僅是無理。但無理上訪訪到中央去了，中央不可能單憑上訪者的言說來判定上訪者是否有理，更無法具體裁定提出具體解決辦法，而只能或組成工作組下來實(shí)地調(diào)查，或轉(zhuǎn)交給地方處理，并要求地方將處理意見報上去。
    
    
    中央顯然不可能事事組成工作組來實(shí)地調(diào)查。層層向下轉(zhuǎn)交的結(jié)果最終還是由基層政府來處理這些上訪事務(wù)。
    
    
    基層政府當(dāng)然知道這樣的上訪無理，而且是虛假事實(shí)。但基層政府的處理，上訪者不服，他再上訪，上級再批轉(zhuǎn)，基層政府就很難辦了。尤其是有些上訪者本身就是精神強(qiáng)迫癥患者，在這種不斷上訪過程中，所有人都拖得疲憊不堪，基層政府就可能不分是非對錯，花錢來買平安，給上訪者利益，以換取上訪者不再上訪。
    
    
    基層政府不分是非對錯花錢買平安，無疑會鼓勵所有人去上訪，及要求額外的不該得的好處。其結(jié)果是，中央給貧困農(nóng)民的低保指標(biāo)都被地方政府照顧給了這些刁鉆狡猾的上訪者。他們得到這個利益還不滿意，還會要求更大利益。還會有更多人來要求這些利益。因此，基層政府就陷于人民群眾不斷上訪或威脅上訪的汪洋大海之中了。
    
    
    現(xiàn)在的問題是，基層政府本來是很清楚無理上訪者的上訪中有虛假事實(shí)的構(gòu)造，有謀利的動機(jī)，甚至有違法亂紀(jì)的嫌疑，但基層政府不能批斗，不能打擊，不能限制，任何辦法都沒有，而只能說好話，花錢買穩(wěn)定及應(yīng)對。最終的結(jié)果就是，基層政府的威信掃地，好人失望，刁民卻獲取了巨大利益。這樣的基層治理就很快失敗，基層政治控制因此解體。
    
    
    這顯然是一個當(dāng)代中國無法承受之痛。
    
    
    當(dāng)前中國農(nóng)村基層治理中，政治、正義、正氣和原則的喪失，是鄉(xiāng)村治理研究中被忽略了的重要維度，這一維度就是鄉(xiāng)村治理政治性的維度。當(dāng)前基層治理中原則的喪失，只講妥協(xié)、和諧，只講統(tǒng)一，而不講對立、不講矛盾、不講斗爭、不講運(yùn)動，實(shí)在是毛主席所批評的“形而上學(xué)猖獗”。
    
    
    形而上學(xué)猖獗，恰恰又反映了當(dāng)前國家合法性的不足，及由此導(dǎo)致的政權(quán)底氣不足。在結(jié)構(gòu)和話語兩個層面，當(dāng)前中國政治都存在合法性不足的問題。這也是我們應(yīng)該研究政治學(xué)的重要原因。
    
    
    當(dāng)國家還無力完全介入到鄉(xiāng)村社會之中，當(dāng)法制作為一種消極力量無法全面動員鄉(xiāng)村社會，當(dāng)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部仍然存在對政治、對斗爭、對利益再分配的需要時，作為再分配利益手段的鄉(xiāng)村政治就有其合理性。允許鄉(xiāng)村社會存在矛盾和斗爭，給鄉(xiāng)村社會以再分配利益的空間，而不是在喪失原則、不分對錯中講求和諧，是當(dāng)前國家必須要明確的重要方向，也是鄉(xiāng)村社會維持秩序?qū)崿F(xiàn)善治的前提。在當(dāng)前的時代背景下，鄉(xiāng)村社會有了由“分配義務(wù)的政治向分配權(quán)利的政治”轉(zhuǎn)變的條件。我們應(yīng)當(dāng)建立起適應(yīng)新形勢的以分配權(quán)利為基礎(chǔ)的政治。只有這樣的一個政治中，我們才能看到執(zhí)政的鄉(xiāng)村力量，才能建立起有原則、底線和對錯的和諧社會。概要說來，有以下幾點(diǎn)甚為重要，需更加深入的討論。
    
    
    1、不能事本主義，不能無原則地講和諧，要允許斗爭、允許矛盾、允許上訪、允許出事情。
    
    
    2、中央不能只當(dāng)好人，無原則無底線不分青紅皂白地推卸責(zé)任到基層，更不能無原則地當(dāng)好人。中央亂當(dāng)好人，基層就無法得到任何的支持也就無法作為，也就不再作為?；鶎釉讲蛔鳛?，中央就越不信任。這是一個惡性循環(huán)。中央不可能離開基層來直接解決所有人的問題。不能通過犧牲基層治理來提升中央權(quán)威。權(quán)威全部集中到了中央，善治就沒有條件了，因?yàn)榛鶎颖谎Щ?，無法干事，也就不干事，消極應(yīng)對，不出事，不得罪邏輯?；鶎又卫頉]有條件。中央權(quán)威最終也就沒有基礎(chǔ)了。
    
    
    3、要在資源向下轉(zhuǎn)移的過程中，建立起自己人的支持體系。轉(zhuǎn)移資源越多，反對者越多，而得到好處的人都默不作聲，甚至也有不滿，這就是大問題了。國家大量資源下來，通過私人化方式分配，沒有提高權(quán)力合法性，提升治理能力，出現(xiàn)基層治理內(nèi)卷化。這反而使農(nóng)民都成了刁民，或刁民崛起而代表了農(nóng)民。只有通過政治即國家資源無論是提取還是分配，都應(yīng)通過鄉(xiāng)村政治來調(diào)動起農(nóng)村社會內(nèi)部的原則，農(nóng)村社會內(nèi)部的支持力量，從而使我們的基層組織不落單，不用去依靠黑社會勢力，及可以讓善治得以可能。
    
    
    4、要敢于公開、理直氣壯地打擊社會秩序破壞者。要樹立政權(quán)的威嚴(yán)。既要有政權(quán)的仁慈，更要有政權(quán)的威嚴(yán)。不能通過放任、和稀泥、無原則妥協(xié)來解決問題。
    
    
    5、正面力量出不來，負(fù)面力量，牛鬼蛇神就都出來了。政權(quán)所依靠的農(nóng)村社會中的基本群眾是什么，階層基礎(chǔ)是什么，這個問題要討論。
    
    
    6、鄉(xiāng)村政治的含義是，鄉(xiāng)村社會中本來就是有矛盾、有沖突、有利益差異，有利益調(diào)整的。試圖消滅沖突與矛盾的后果是刁民代替農(nóng)民，矛盾更大，沖突更多。村莊政治消失了，國家政治麻煩了。
    
    
    7、當(dāng)前基層政權(quán)不清楚基本支持力量是誰。基層治理變成政府官員與若干刁民斗智斗勇，死纏爛打，并且打相難看。
    
    
    8、國家資源輸入必須從調(diào)動政治的角度，從獲得基本政治支持角度，而不是具體擺平理順花錢買平安的角度來展開。
    
    
    9、從分配義務(wù)的政治到分配權(quán)利的政治，是當(dāng)前鄉(xiāng)村政治的重要轉(zhuǎn)換。
    
    
    注釋
    
    
    [1] 參見曹錦清：“宋以來的鄉(xiāng)村組織重建——?dú)v史視角下的新農(nóng)村建設(shè)”，《三農(nóng)中國》2006年第3期。
    
    [2] 斯科特：《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)》，譯林出版社2001年版。
    
    [3] 吳毅：《村治變遷中的權(quán)威與秩序》，中國社會科學(xué)出版社2002年版。
    
    [4]這當(dāng)然也有一個過程，即開始時是希望以減輕和規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)為目的的稅費(fèi)改革，后來發(fā)現(xiàn)效果不佳，而最終在2006年徹底取消了農(nóng)業(yè)稅及其他各種專門針對農(nóng)民的收費(fèi)。
    
    [5] 參見田先紅：《息訪之道》，華中科技大學(xué)2010年博士論文。
    
    [6] 參見賀雪峰：“論熟人社會的競選”，《廣東社會科學(xué)》2011年第5期。
    
    [7] 賀雪峰、何包鋼：“民主化村級治理的兩種類型”，《中國農(nóng)村觀察》2002年第6期。